體制轉(zhuǎn)軌時期（1992年―2004年）

制度改革來自于對新制度的社會需求。新制度的社會需求來自于舊體制更替、新體制建立。前面講到，包產(chǎn)到戶和企業(yè)改革成為改變原有國家保障制度、創(chuàng)建新制度的重要推動力。但是新的制度在那里？在市場體制下，什么樣新的制度才能解決社會公平問題？這個命題到今天都是人們鍥而不舍地探討的大課題。1992年，是鄧小平南方談話的一年，是中國走向市場體制的標(biāo)志。與此同時，政府在城市職工社會養(yǎng)老和農(nóng)村養(yǎng)老方面都有重要文件出臺，而文件的方向都是指向新的社會保險制度。城市職工建立的是社會養(yǎng)老保險制度，是一個超出本企業(yè)的、以城市、后來上升到省為養(yǎng)老金統(tǒng)籌單位的制度。這個制度表現(xiàn)了兩個重要的特點：資金統(tǒng)籌社會化和政府管理機構(gòu)專門化。社會化和單位化不同。社會保險將社會統(tǒng)籌資金集中到一起，按照統(tǒng)一制定的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進行支付或者發(fā)放。這就避免了計劃體制下職工的退休福利和其他福利因單位的規(guī)模大小不同而不同的不公平現(xiàn)象。

第二個問題，社會保障的現(xiàn)狀。

我們來看一組社會保障基本數(shù)據(jù)。

城市職工的基本養(yǎng)老保險開始得比較早，在1992年的時候就有了。到2003年底參保人數(shù)達到了1.5506億人，這個數(shù)字證明社會養(yǎng)老保險的覆蓋面很大，去掉農(nóng)村打工者，參保人數(shù)已經(jīng)覆蓋城市職工90％多了。退休人員是4523萬人，這樣大家可以算出來，幾個人養(yǎng)一個人，到2003年,基本養(yǎng)老保險基金總收入達到了3680億元，基金的總節(jié)余達到了2207億元。

基本的醫(yī)療保險是什么狀況？醫(yī)療保險因為比養(yǎng)老起步晚，從1998年底國家公布保險政策以來才開始起步，醫(yī)療保險參保人數(shù)現(xiàn)在不到8000萬人，拿醫(yī)療保險的退休人員才2970萬人，就是說有1000多萬退休職工沒有拿到醫(yī)療保險。所以醫(yī)療保險基金的收入比養(yǎng)老的低很多，基金的總收入有890億元，基金的節(jié)余有379億元。

再看失業(yè)保險，失業(yè)保險參保人數(shù)是很多的，因為失業(yè)保險也是基本跟養(yǎng)老保險差不多同時開始的。到2003年，失業(yè)保險參保人數(shù)達到了1.0373億人，享受失業(yè)保險待遇的有415萬人，失業(yè)保險基金收入是249億元，基金節(jié)余是304億元，賬戶節(jié)余是209億元?；鸸?jié)余和賬戶節(jié)余有所不同，賬戶節(jié)余是真正的節(jié)余。從這里看，實際上失業(yè)保險的錢還沒有完全花出去。

再有是職工的工傷保險，工傷保險推行得比較晚，最近兩年工傷保險條例才正式頒發(fā)執(zhí)行。參保人數(shù)到現(xiàn)在是4575萬人，享受待遇的是33萬人，基金的收入38億元，基金的節(jié)余是91億元。

生育保險是第五種保險，2003年參保人數(shù)3655萬人，享受待遇是36萬人，基金收入是25億元，基金節(jié)余是42億元。

農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險是1991年由民政部開始起動的，參保人數(shù)目前達到5428萬人，享受待遇198萬人，基金節(jié)余259億元。

在農(nóng)村養(yǎng)老保險上一直有很多爭議。焦點是農(nóng)村到底用什么方式能在分散的小農(nóng)戶基礎(chǔ)上建立起社會養(yǎng)老保險制度，以及如何管理養(yǎng)老保險基金。鑒于基金管理過于分散，出現(xiàn)了不少問題，所以當(dāng)農(nóng)村養(yǎng)老保險歸口勞動部門管理以后，很快就停止了發(fā)展。大概是1999年,下達了一個文件，雖然不是明令停止，不過含有不再發(fā)展的意思。文件下達后，只有很少的農(nóng)村地區(qū)還在做，大部分地方就都不做了。直到最近,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險正在孕育著一個新的開始。

第三個問題，中國社會保障的難題。

中國社會保障的難題在職工的基本社會養(yǎng)老保險上，最大的難題在可持續(xù)上，為什么這么說呢？

中國的養(yǎng)老金出現(xiàn)了很大的缺口。1998年以來，為解決養(yǎng)老金的拖欠問題，中央財政開始以借款或撥款的形式，對地方養(yǎng)老基金給予補助，5年間,中央財政轉(zhuǎn)移支付補助額累計2093億元。截至2004年9月底，全國已有7400多億元個人賬戶資金被挪用，每年還以1000多億元的速度增加。當(dāng)然，中國的養(yǎng)老金缺口實際上是隱形債務(wù)，目前我們各地的統(tǒng)籌基金和個人賬戶還有余款，還不是全部赤字。這是因為每個月都在收繳中。賬戶全部赤字只有在兩種情況下才會出現(xiàn)，一是需要馬上做實個人賬戶，二是出現(xiàn)一次性支付退休金。只要社保制度安排合理，還可以避免出現(xiàn)這些情況。

所以我們把問題的性質(zhì)定性為制度的可持續(xù)性受到極大的挑戰(zhàn)。為什么會出現(xiàn)這樣的問題？這和體制轉(zhuǎn)型、制度重構(gòu)的關(guān)系最大。

前面講過，計劃體制時期，職工的養(yǎng)老保險由企業(yè)列支，也就是說，如果企業(yè)賺了1000萬，按照政府的規(guī)定，可以把企業(yè)的所有退休人員的養(yǎng)老、醫(yī)療全都從1000萬里開支，我只要給政府報一個賬，我是賺了1000萬，但是這1000萬中,我有300萬給我的職養(yǎng)老開支掉了，這個開支是按照政府的法令、勞動保險的條例來執(zhí)行的，都是合理合法的，政府就得認(rèn)賬，那么企業(yè)只交700萬給政府就行了。但是現(xiàn)在的改革導(dǎo)致企業(yè)和政府脫離了關(guān)系，企業(yè)不再是政府手下的行政附屬物，而是變成了一個獨立的機構(gòu)，那么他賺的1000萬就考慮不停的投資，就不愿意給職工投保了。企業(yè)的動力更多在贏利，利潤多了用于擴大再生產(chǎn)，就算投入人力資本，也是主要給他認(rèn)為是人才的人加工資。相當(dāng)比例投入職工福利不是企業(yè)的本意。這和計劃體制下國家直接管理企業(yè)完全不同了。

國家直接管理國有企業(yè)時期，保護工人和增加生產(chǎn)都是他的目標(biāo)。由于企業(yè)生產(chǎn)的東西不同，成本和價格不同，國家要兼顧生產(chǎn)和生活兩個目標(biāo)，就只能做非常詳細的計劃，軍隊命令式的讓企業(yè)執(zhí)行。只要企業(yè)能夠把計劃完成好，錢不夠國家貼，企業(yè)照計劃列支就行。市場體制下的企業(yè)性質(zhì)、動力、管理方式全變了，企業(yè)有了獨立于國家、獨立于職工的自身利益，搞不好為了自身的利益就會千方百計克扣職工的福利包括養(yǎng)老保險。

在這種情況下，政府就需要采取新的辦法。中國政府采取的養(yǎng)老保險的新政策叫做“統(tǒng)賬結(jié)合”。有三個要點：一是社會統(tǒng)籌賬戶。由企業(yè)按照職工工資的一定比例來建立社會統(tǒng)籌基金，這個統(tǒng)籌基金放到一個大賬戶里，給退休者按時間支付退休金。二是個人賬戶，是由企業(yè)和職工按照工資的一定比例建立起來的。職工出工資的8%，企業(yè)出3%。最近新的制度下來，企業(yè)給個人賬戶繳納的3％去掉了，個人賬戶就是8％了。按照規(guī)定，個人帳戶是資金積累的賬戶，職工退休后發(fā)給本人。三是統(tǒng)賬結(jié)合，就是說當(dāng)著統(tǒng)籌賬戶的錢不夠，政府可以動用個人賬戶的錢先行墊支，以后再用后面的繳費補足。

設(shè)計這個思路的時候，政府認(rèn)為很不錯，既約束了企業(yè)又激勵了職工，資金還能夠融通，所以兼顧了公平與效率。這也解決了新老企業(yè)養(yǎng)老保險負擔(dān)不平衡的問題?？墒牵@里有一筆賬沒有算，這就是沒繳費的老職工的退休費從哪里來？