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中國社會保障體制改革(5)

第四個問題,社會保障的前景。

對于社會保障的前景,我們中國社會科學院社會政策研究中心提出的方向,叫作基礎(chǔ)整合的社會保障體系。不過,從總量上說,基礎(chǔ)可能不大,補充可能很大。比如養(yǎng)老,保住基本生活的是什么樣的水平,然后在基本生活水平上可以發(fā)展的部分是怎么樣。比如醫(yī)療,保大病不是?;A(chǔ),基礎(chǔ)的醫(yī)療保險是預防保健加小病的部分保障程度要高,大病根據(jù)情況保一定的程度。補充方面,或者叫做發(fā)展的部分,根據(jù)情況可以有不同的層次。從基礎(chǔ)整合的觀點來看,政府的責任就是?;?,就是?;A(chǔ),不要把政府的責任無限的擴大,什么都保,政府承擔不了。至于發(fā)展的部分,用什么思想來統(tǒng)帥。我們想是生產(chǎn)型的思想,不是消費型的思想,生產(chǎn)型的思想是什么?就是要以資產(chǎn)建設(shè)為本,這個資產(chǎn)建設(shè)既有個人的資產(chǎn)建設(shè),又有社區(qū)的資產(chǎn)建設(shè),還有國家的資產(chǎn)建設(shè),社會保障制度是一個整體,不能夠把它切成三塊、六塊、八塊?;颈U虾脱a充保障之間有著不可分割的關(guān)系,基本保障是基底,上面是補充層或者是發(fā)展層?;颈U吓c發(fā)展保障之間,隨著經(jīng)濟水平的提高會有新的變化。例如基礎(chǔ)的底盤會升高,不能夠把基礎(chǔ)總局限于很低的水平。全國各地的基礎(chǔ)水平不一樣,比如社會救助,北京市低保標準是300多元,深圳市在三五年前就是385元,現(xiàn)在已經(jīng)上到400多元了。另外,收入保障、資產(chǎn)保障、服務保障這三者之間有著不可分割的關(guān)系。

基礎(chǔ)整合的社會保障,它的出發(fā)點是要從需求出發(fā),還有一點是進行價值抉擇。價值的抉擇第一個要義是社會公正;第二是權(quán)責對應,權(quán)責對應是指政府的權(quán)利、責任、企業(yè)的權(quán)利、責任、個人的權(quán)利、責任要相互對應。第三是價值理性,就是說福利到底是政府再分配的執(zhí)行工具,還是決定社會經(jīng)濟和非經(jīng)濟資源合理配置的價值追求。我們說它是后者,如果說我們把社會保障制度看作是要進行各種的經(jīng)濟資源和非經(jīng)濟資源合理配置這樣的追求,而不是說拿著這個錢,給你分一點,給他分一點,僅僅是再分配的話,那么我們社會保障的制度就會帶有一種動力:我得增加我的經(jīng)濟資源。管它是經(jīng)濟還是非經(jīng)濟的資源,有的經(jīng)濟資源里面有一些非經(jīng)濟資源,包括精神層面的資源,都會對保障起到作用,都可以進到我們合理配置的范圍,這樣就會使得社會保障不是僵化的工具,而是具有很多新的創(chuàng)造性的體制。

下面講社會保障的方法和原則。

從再分配的消費趨向轉(zhuǎn)向生產(chǎn)和投資趨向,這是一個原則,已經(jīng)講到了。還有,社會保障的主體應該多元化,不能光是政府。比如企業(yè),現(xiàn)在有企業(yè)搞職工福利保障,這可以做養(yǎng)老補充的保障,所以企業(yè)也成為重要的主體。目前在企業(yè)的退休金計劃方面工作做的比較少,還有很大的空間,政府在這方面的政策還要進一步放開。“十一五”規(guī)劃就非常明確的提到,要發(fā)展企業(yè)補充保險和商業(yè)保險。別看是一句話,卻很重要。主體多元化,企業(yè)、包括商業(yè)保險公司,都是我們社會保障一個不可忽視的主體,還有非贏利組織、社區(qū)。非贏利組織可以做服務,養(yǎng)老院有很多都是非贏利組織辦的,他們也為社會保障發(fā)揮作用;也有很多的社區(qū)組織在做社會保障工作,我們社會保障部門里的很多的工作都在街道的社會保障所里,社會保障所與街道、居委會有很好的協(xié)調(diào)關(guān)系,才能夠把工作做好。

還有一個原則是市場公共化,這是指我們今天的市場的特征與過去的市場有很大的不同。我們的醫(yī)療報銷也好、養(yǎng)老也好,是公共服務的市場,而不是私人的市場。公共服務的市場和私人市場最大的區(qū)別是什么?公共服務的市場是一個三角形架構(gòu)。規(guī)劃者處于中心的地位。他一手牽著生產(chǎn)者,一手牽著消費者或者使用者。公共服務市場強調(diào)公共服務的規(guī)劃者的作用,政府作為規(guī)劃者,要對養(yǎng)老保險作出規(guī)劃,對新農(nóng)村建設(shè)作出規(guī)劃。誰來執(zhí)行呢?政府的勞動與社會保障部門,還有民政部門都是執(zhí)行機構(gòu),是起著生產(chǎn)者的作用。

公共服務能不能做好,首先要看能不能做好規(guī)劃、融資、生產(chǎn)、監(jiān)督。這就需要優(yōu)化決策。決策的基層化是優(yōu)化決策的保障。社會的決策盡可能接近事件的發(fā)生地,盡可能在發(fā)生的社區(qū)層面作出,這樣你就可以最了解實際的情況,各地的情況有區(qū)別,大的方針政策不變,但是具體的社區(qū)要能夠有決策的權(quán)利和機會,才能使社會保障資源配置得更好。

還有一個重要的原則,是社會福利和社會保障要講成本效益,比如我們這個局系統(tǒng)有300人,局機關(guān)有100多人,下面不同的所還有100多人。那么每個所配制的人數(shù)和所在地區(qū)的工作需要是不是相對應,每個人的工作是否滿負荷,是否可以杜絕人浮于事的現(xiàn)象等等。這就需要講成本效益,成本效益也是基礎(chǔ)整合的社會保障的重要特征。還有就是經(jīng)濟社會化,也就是對社區(qū)進行經(jīng)濟投資,鼓勵社區(qū)積累資產(chǎn),用經(jīng)濟手段促進就業(yè)和社會經(jīng)濟資本的形成。

下面講整合。

整合的特征,一個是主體整合,一個是機制整合。主體整合指縱向的整合,以基礎(chǔ)化作為決策原則層級整合,從最低的一層社區(qū),比如說居委會,然后是街道、城區(qū)、市、省,以基層化為原則,然后層級整合,只要底下能解決的問題就不要拿到上邊來,它自己解決不了,放到我們這里,我們解決不了就往上走。橫向整合是以社區(qū)為平臺的部門整合,社區(qū)里既有勞動局,又有教育局、醫(yī)療衛(wèi)生局、文化局等等機構(gòu),大家都要做整合。

例如送“溫暖”。沒整合之前大家全體都送“溫暖”,這個送,那個送,結(jié)果某一家收到好多的“溫暖”,另外一家可能什么“溫暖”也沒有收到,這樣不行。送溫暖的救助應當保證需要的家庭都能夠得到。這就要有一套規(guī)劃和安排,社區(qū)就要負起這個責任來。

再如,目前我們的社會保障制度的整合還屬于單核心的整合,以有限目標為制度中心的整合。比如說以低保整合教育、醫(yī)療,屬于單核心的整合。而跨越性的整合,以整體目標為中心的整合,以“整個社區(qū)都應該實現(xiàn)更好的生活質(zhì)量”這樣的整體目標為核心。這就要包括教育、文化、醫(yī)療、養(yǎng)老,不能只突出自己管的部門、自己管的那項工作,而要考慮整個區(qū)域的合理發(fā)展。

除了制度整合還有機制整合。機制整合一是多中心運行的機制整合,二是兩類市場運行機制的整合,三是社會發(fā)展與社會保護的機制整合。

多中心運作的機制整合是什么意思?實際上目前出現(xiàn)的情況,不是一個中心,在社區(qū)里,街道辦、社區(qū)居委會是有權(quán)威的,是橫向的中心。駐區(qū)各個部門都有本部門的縱向聯(lián)系,也是有權(quán)威的。縱橫中心在運作過程中,在運作機制上要相互整合,特別是面對困難群體的具體困難的時候,要相互配合。

兩類市場運行機制的整合是什么意思?前面講了市場公共化。這就是說我們要承認市場既有私人的,也有公共的。養(yǎng)老、醫(yī)療保險是公共服務的市場,同時有沒有私人服務的存在?有,比如私人醫(yī)生開業(yè),贏利醫(yī)院的服務就是屬于私人市場。在養(yǎng)老上有商業(yè)保險,商業(yè)保險也可以算是帶有外部性的私人市場。這兩種市場機制要做整合。還有,社會發(fā)展與社會保護的機制也要整合,社會發(fā)展是指我們不但要過好現(xiàn)在的生活,也希望今后過得更好;社會保護指的是對貧困群體,我們首先必須保證人家能吃上飯,接著要保障他們的生活能夠跟社會的發(fā)展同步發(fā)展?,F(xiàn)在,城市里不停的發(fā)展,但是城鄉(xiāng)差距很大,對于農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)必須要保護,這兩個方面也要整合。

責任編輯:劉曉楠校對:總編室最后修改:
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