（二）主要思路

根據(jù)2024年中央經(jīng)濟工作會議，為使積極有為的宏觀政策形成有效落地，2025年經(jīng)濟工作的主要思路有三個方面的內(nèi)容：

第一，要堅持穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)，守正創(chuàng)新、先立后破，系統(tǒng)集成、協(xié)同配合。相較于2023年中央經(jīng)濟工作會議的提法，2024年中央經(jīng)濟工作會議的提法增加了“守正創(chuàng)新”與“系統(tǒng)集成、協(xié)同配合”的內(nèi)容。其中，“系統(tǒng)集成、協(xié)同配合”是根據(jù)黨的二十屆三中全會提出的表述及要求，“系統(tǒng)集成”主要是指把碎片化的改革連成線、拓成面，形成綜合性的效應(yīng)，“協(xié)同配合”強調(diào)的是把分散的政策措施有效協(xié)同配合起來，增強政策統(tǒng)一性，形成更加有力的效應(yīng)。關(guān)于“守正創(chuàng)新”與“先立后破”的關(guān)系，從“先立后破”的角度出發(fā)，主要是指兩個方面的內(nèi)容：一是制度上的“先立后破”，即要先確立新的，再去突破已有的，從而讓改革在法治的軌道上運行；二是進一步形成創(chuàng)新端的依法創(chuàng)新，實現(xiàn)守正創(chuàng)新的目標要求，進而推動新產(chǎn)業(yè)、新機制、新市場的形成。這些“新”又會帶來產(chǎn)業(yè)端的創(chuàng)新，成為新的“先立后破”。也就是說，通過“先立后破”來保障“守正創(chuàng)新”，通過“守正創(chuàng)新”來實現(xiàn)更好的“先立后破”。

第二，充實完善政策工具箱。所謂工具箱，其中必然有一個又一個工具。所謂工具，既能夠獨立地應(yīng)對專業(yè)性、復(fù)雜性問題，又能夠相互配合以應(yīng)對系統(tǒng)性、綜合性問題。所以，工具箱既代表著要有工具的儲備、調(diào)用工具的方式方法，并依照管理規(guī)律來使用，又蘊含著有效的工具、齊備的工具以及選擇工具的有效能力等內(nèi)容。

第三，提高宏觀調(diào)控的前瞻性、針對性、有效性。政策要靠前發(fā)力，不僅是為市場的運行提供相應(yīng)的修補、調(diào)節(jié)，更關(guān)鍵的是能夠有效地引導(dǎo)市場。中共中央政治局9月26日召開會議，啟動了一攬子增量政策，對于中國經(jīng)濟的穩(wěn)定、發(fā)展質(zhì)量的提升以及增強經(jīng)濟信心和預(yù)期，發(fā)揮了重要作用。在總結(jié)黨的二十大以來宏觀調(diào)控的規(guī)律和經(jīng)驗基礎(chǔ)上，特別是9月26日黨中央的部署以來，我們形成了一系列新的經(jīng)驗。我們要把這一系列經(jīng)驗總結(jié)好，并有效運用到宏觀調(diào)控、政策加力的改革實踐之中，更好地發(fā)揮其指導(dǎo)性的支撐作用。

（三）主要經(jīng)驗

第一，必須統(tǒng)籌好有效市場和有為政府的關(guān)系，形成既“放得活”又“管得住”的經(jīng)濟秩序。在這里，我們強調(diào)的是經(jīng)濟秩序，這既是一個常態(tài)，也是一個結(jié)果。在此基礎(chǔ)上，我們難以實現(xiàn)實時變化與調(diào)整，基本上是確定一種原則、保持一個常態(tài)，使市場、資源以及主體能夠在常態(tài)下自主開展生產(chǎn)經(jīng)營。因此，放得活的“放”要具有較長的歷史階段性，管得住的“管”要注意其節(jié)奏、力度、構(gòu)成、措施以及負面效果。所以，管要管在精妙處，放要放在關(guān)鍵處、大格局上，而且關(guān)鍵的落點是放得活，即如果沒有放得活就無所謂管得住，不能本末倒置。

第二，必須統(tǒng)籌好總供給和總需求的關(guān)系，暢通國民經(jīng)濟循環(huán)。要暢通國民經(jīng)濟循環(huán)，就必須要確?？偭科胶狻⒔Y(jié)構(gòu)平衡、時空平衡這三個“平衡”。在總供給和總需求之間，我們過去強調(diào)的是總量平衡，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標是結(jié)構(gòu)平衡。接下來，我們要努力通過數(shù)字經(jīng)濟手段、信息傳導(dǎo)能力和市場配置能力的提升，實現(xiàn)更好的時空平衡，推進三個“平衡”的落地。

第三，必須統(tǒng)籌好培育新動能和更新舊動能的關(guān)系，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。新質(zhì)生產(chǎn)力本質(zhì)上還是生產(chǎn)力，在當前的經(jīng)濟背景下，內(nèi)在具備了先進的屬性。根據(jù)這一內(nèi)在屬性，我們不能因其外在是什么衣帽產(chǎn)品、玩具產(chǎn)品就認為其不是新質(zhì)生產(chǎn)力，而是只要有足夠的創(chuàng)意，運用了更好的市場組織形態(tài)或數(shù)字IP營銷手段，得到了市場的廣泛認可，甚至形成了良好的商品黏性，帶動了市場的溢價能力和空間，又不形成過剩的產(chǎn)能，都屬于新質(zhì)生產(chǎn)力。至于新舊動能，作為推動中國經(jīng)濟增長的重要能量，我們都要管理好、運用好、轉(zhuǎn)化好、調(diào)節(jié)好，使中國經(jīng)濟保持平穩(wěn)有序，進而賦予舊動能新的時代含義、新的技術(shù)特質(zhì)、新的模式方法、新的思維理念。

第四，必須統(tǒng)籌好做優(yōu)增量和盤活存量的關(guān)系，全面提高資源配置效率。一個國家的資源總量是有限的，即使是數(shù)字資源，在特定的歷史格局下也是有限的。從這一角度出發(fā)，我們要努力獲取資源、配置資源，優(yōu)化增量，更重要的是盤活存量，使存量轉(zhuǎn)化成為有效的流量，進而實現(xiàn)再配置和再使用，創(chuàng)造更多增量。

第五，必須統(tǒng)籌好提升質(zhì)量和做大總量的關(guān)系，夯實中國式現(xiàn)代化的物質(zhì)基礎(chǔ)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵是讓供給系統(tǒng)能夠有效匹配和滿足需求系統(tǒng)，且是高效的匹配和滿足，是增強人民群眾獲得感和幸福感的匹配和滿足，是以創(chuàng)新形成更好的帶動和引領(lǐng)的匹配和滿足，是能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一總量擴張和質(zhì)量提升的匹配和滿足。所以，我們既要提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，也要努力做大經(jīng)濟規(guī)?？偭?，促進中國經(jīng)濟的穩(wěn)定，并增強其內(nèi)在韌性、潛力、動能，以實現(xiàn)更好、更有效的發(fā)展。

（四）主要工作方法

要讓政策端更加積極有為，除了堅持上述思路、經(jīng)驗外，我們還要堅持做到“三個要”：

第一，要全面貫徹2025年經(jīng)濟工作的總體要求和政策取向，注重目標引領(lǐng)，著力實現(xiàn)增長穩(wěn)、就業(yè)穩(wěn)和物價合理回升的優(yōu)化組合；把握政策取向，講求時機力度，各項工作能早則早、抓緊抓實，保證足夠力度；強化系統(tǒng)思維，注重各類政策和改革開放舉措的協(xié)調(diào)配合，放大政策效應(yīng)。簡而言之，重點是政策要有效、要有力、要與改革相配合。

第二，要緊抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)完成好2025年經(jīng)濟工作重點任務(wù)，針對需求不足的突出癥結(jié)，著力提振內(nèi)需特別是居民消費需求；針對制約發(fā)展的深層次障礙和外部挑戰(zhàn)，堅定不移深化改革擴大開放；針對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的瓶頸制約，推動新舊動能平穩(wěn)接續(xù)轉(zhuǎn)換；針對企業(yè)經(jīng)營中的關(guān)切訴求，加強政策支持和優(yōu)化監(jiān)管服務(wù)；針對重點領(lǐng)域風(fēng)險隱患，持續(xù)用力推進風(fēng)險處置。上述幾個“針對”，主要落點是確立政策該怎么做，方向、落點、抓手、底線在哪。

第三，要大力提升抓落實的效能，充分調(diào)動基層積極性主動性創(chuàng)造性，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，更好凝聚推動高質(zhì)量發(fā)展的合力。也就是說，要堅持上下一盤棋，形成合力，同時把相應(yīng)的工作部署轉(zhuǎn)化為相關(guān)的行為舉措。

四、實施更加積極的財政政策

第一，提高財政赤字率，確保財政政策持續(xù)用力、更加給力。關(guān)于提高財政赤字率，我們有一個習(xí)慣，那就是有效堅持3%的赤字率。從高質(zhì)量發(fā)展的情況看，從中國經(jīng)濟政策，特別是財政政策的持續(xù)性看，正常情況下，3%的赤字率還是應(yīng)該得到有效堅持的。但是我們也知道，當前經(jīng)濟運行疊加了債務(wù)風(fēng)險的積累、外部沖擊的矛盾以及新舊動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵上升期。那么，在這一情況下，我們就不能拘泥于一時的所謂量級而不敢突破，特別是還要與改革相銜接。黨的二十屆三中全會在“健全宏觀經(jīng)濟治理體系”一部分中提出，要“增加地方自主財力”。其落點，主要是通過稅制改革來增加地方政府的自主財力。但是，改革是需要過程的，尤其稅制改革需要一個謹慎而有序的過程，不能寄希望于一蹴而就、大開大合，必須精細化、有效化，統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)有效落地。

要想把上述事情做好，我們接下來就要綜合性地解決好改革的目標、進度和實際推進的安排問題，所以稅制改革需要一個有效的過渡期。通過合理調(diào)節(jié)政府債務(wù)來增加地方自主財力，不失為一個貫徹落實穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)的做法。

第二，增加發(fā)行超長期特別國債，持續(xù)支持“兩重”項目和“兩新”政策實施。“兩重”即重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大安全工程，對國民經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮著基礎(chǔ)性、支撐性的作用。“兩重”項目的關(guān)鍵不在于其自身，而在于其落地為經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)運行、企業(yè)創(chuàng)新提供的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施以及區(qū)域資源稟賦。在這一角度上，“兩重”項目不能拘泥于簡單的收入、回報，重要的是其能夠產(chǎn)生的綜合性支撐效應(yīng)，從而使經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)鏈總體發(fā)揮出超預(yù)期的效能。

“兩新”即耐用消費品的以舊換新與設(shè)備更新，盡管分屬消費與產(chǎn)能投資，但二者之間有著密切、緊要的聯(lián)動關(guān)系。從耐用消費品以舊換新的角度出發(fā)，我們的落點一定是通過消費活動的擴張，為消費的快速增長提供基礎(chǔ)和支撐，同時確保這一基礎(chǔ)和支撐最終表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)端的升級、技術(shù)標準的提高以及產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量提升。也就是說，耐用消費品以舊換新必須做到三個目標：一是立足于解決當前中國經(jīng)濟平衡和需求擴張中遇到的難題，即提高需求的增速、擴大需求的規(guī)模以及降低庫存；二是能夠為企業(yè)研發(fā)新產(chǎn)品、開發(fā)新技術(shù)、應(yīng)用新模式創(chuàng)造支撐和條件；三是通過消費品升級的過程，以總需求端的變化和提升帶動產(chǎn)業(yè)端的變化和提升，進而再獲得總需求端的有效呼應(yīng)，即以更大規(guī)模、更高質(zhì)量、更高標準的耐用消費品的新需求迭代源源不斷形成、持續(xù)不斷積累為目標。

總之，無論是在“兩新”端還是在“兩重”端，我們都要實現(xiàn)2025年超長期特別國債的適度增長，推動超長期特別國債在一萬億基數(shù)基礎(chǔ)上的進一步提高。

第三，增加地方政府專項債券發(fā)行使用，擴大投向領(lǐng)域和用作項目資本金范圍。其中，需要引起我們關(guān)注的是：一是專項債應(yīng)用領(lǐng)域的適度擴張，即某一行業(yè)不是不能“進”，但“進”必須要有章法，重點是在關(guān)鍵性、敏感性落點上明確專項債的領(lǐng)域準入問題，形成交叉網(wǎng)狀的專項債投向領(lǐng)域的設(shè)計和方向；二是擴大用作項目資本金范圍，即有效拓展項目資本金的領(lǐng)域、范圍，并對資本金的標準、比例作出相應(yīng)的調(diào)整和優(yōu)化；三是專項債用作項目資本金的范圍要擴大、標準要提高，進而實現(xiàn)相應(yīng)企業(yè)、居民的資產(chǎn)負債表在政府擴表、增加債務(wù)的同時得到有效修復(fù)；四是通過專項債發(fā)行改革、加力使用，實現(xiàn)改革引領(lǐng)和政策加力的有效融合，及其綜合效應(yīng)在2025年的充分表現(xiàn)。

我們還要加大財政支出強度，加強重點領(lǐng)域保障；優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效益，更加注重惠民生、促消費、增后勁，兜牢基層“三保”底線。其中，“加大財政支出強度，加強重點領(lǐng)域保障”的立足點是優(yōu)化財政的支出結(jié)構(gòu)、提高存量財政資金和新增財政資金的使用效益與配置效益，促使它們真正配置給最需要的、最能轉(zhuǎn)化和吸收的主體，同時更加注重惠民生、促消費、增后勁的財政支出政策的設(shè)計和管理要求。“兜牢基層‘三保’底線”，是確保“三保”不出問題、不出風(fēng)險。在這一條件下，黨政機關(guān)要繼續(xù)堅持過好緊日子，即杜絕浪費，提高效益，該保障的公共服務(wù)要全力保障，該落地的公共產(chǎn)品要全面落地，該形成的政府工作要完整有效、有條不紊、全面協(xié)調(diào)地落地實施。

此外，2025年的減稅工作不是非常重要的政策性投入領(lǐng)域，但仍需繼續(xù)堅持。近年來，我們在全面減稅、結(jié)構(gòu)性減稅方面取得了一系列成果，為企業(yè)發(fā)展提供了良好的營商環(huán)境、低稅負的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境以及合理的稅收管理模式與制度。在此基礎(chǔ)上，我們還要著力推進有效提高生產(chǎn)效能、優(yōu)化生產(chǎn)函數(shù)的相關(guān)工作，為相關(guān)領(lǐng)域繼續(xù)提供稅收支持。