【摘要】經過十年努力，京津冀協(xié)同發(fā)展作為一項國家重大戰(zhàn)略取得了明顯成效，解決了北京非首都功能疏解、生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理、交通一體化發(fā)展、空間格局優(yōu)化、基本公共服務均等化等一系列問題。但是，京津冀三地協(xié)同發(fā)展中還存在著若干問題。未來，要以疏解北京非首都功能為主向提升河北發(fā)展水平轉變，以產業(yè)鏈為抓手推動京津冀產業(yè)協(xié)同，以“一核雙城”的中心城市格局向“一主兩副”轉變，以城市群為主向城市群與都市圈并重轉變。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展是國家區(qū)域重大戰(zhàn)略

（一）什么是國家區(qū)域重大戰(zhàn)略？

區(qū)域重大戰(zhàn)略，是指黨的十八大以來國家陸續(xù)實施的京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，是以關系現(xiàn)代化全局的重要城市群和流域為地域單元，以推進一體化、構建共同體為核心，聚焦區(qū)域合作和協(xié)同發(fā)展，是中國經濟高質量發(fā)展的重要動力源，目標在于提升區(qū)域引領帶動能力，促進區(qū)域間融合互動。

2015年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出拓展區(qū)域發(fā)展新空間，以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎，以“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶建設為引領，形成沿海沿江沿線經濟帶為主的縱向橫向經濟軸帶。發(fā)揮城市群輻射帶動作用，優(yōu)化發(fā)展京津冀、長三角、珠三角三大城市群，形成東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關中平原等城市群。發(fā)展一批中心城市，強化區(qū)域服務功能。支持綠色城市、智慧城市、森林城市建設和城際基礎設施互聯(lián)互通。推進重點地區(qū)一體發(fā)展，培育壯大若干重點經濟區(qū)。推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，開辟農村廣闊發(fā)展空間。

國家區(qū)域重大戰(zhàn)略的陸續(xù)出臺是與這一發(fā)展思路相契合的，是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的結果。區(qū)域重大戰(zhàn)略是依據所涉區(qū)域自然環(huán)境、現(xiàn)實基礎、突出矛盾、基本需求等因素“量身定做”的，所體現(xiàn)的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標、任務舉措和政策安排等并不相同。

區(qū)域重大戰(zhàn)略的實施有利于促進資源要素在更大范圍內流動與配置，既能減少區(qū)域間的不協(xié)調，提高區(qū)域經濟整體運行的協(xié)同性和有效性，也有利于促進區(qū)域內各地區(qū)實現(xiàn)優(yōu)勢互補、增強其發(fā)展的平衡性和協(xié)調性，是增強高質量發(fā)展的重要動力源。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略與長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略、粵港澳大灣區(qū)建設戰(zhàn)略一樣，是以城市群為主體的戰(zhàn)略，具有跨省域和與其他戰(zhàn)略疊加性的特征，均具有輻射帶動周邊地區(qū)發(fā)展的意圖，京津冀協(xié)同發(fā)展的目的之一就是要帶動環(huán)渤海地區(qū)和北方腹地的發(fā)展。因此，京津冀協(xié)同發(fā)展體現(xiàn)了中國政府拓展區(qū)域發(fā)展新空間，形成沿海沿江沿線經濟帶為主的縱向橫向經濟軸帶，增強高質量發(fā)展重要動力源的意圖。

（二）京津冀協(xié)同發(fā)展的基礎

京津冀包括北京、天津和河北，2022年常住人口10967.0萬人，地區(qū)生產總值100292.7億元，總面積21.8萬平方千米。地勢西北高、東南低，壩上高原、太行山和燕山山地半環(huán)繞著華北平原北部，戰(zhàn)略地位十分重要，是我國經濟最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強、吸納人口最多的地區(qū)之一。

長期以來，京津冀三地面臨的現(xiàn)實是，京津兩市過于“肥胖”，而周邊的河北卻過于“瘦弱”，區(qū)域發(fā)展差距懸殊，特別是河北與京津兩市發(fā)展水平差距較大，公共服務水平落差明顯。加之，京津冀水資源嚴重短缺，已成為我國東部地區(qū)人與自然關系最為緊張的區(qū)域。

首都北京位于華北平原北部，三面環(huán)山，是京津冀城市群的核心。在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中，北京是經濟最為發(fā)達的城市，2022年地區(qū)生產總值41610.9億元，占京津冀的41.5%。但在快速發(fā)展過程中，北京集聚了過多的非首都功能，人口過度膨脹，交通日益擁堵，“大城市病”問題十分突出。

天津位于渤海之濱，是中國北方最大的港口城市和北方的經濟中心。但從城市功能來看，天津與北京各自具有不同的優(yōu)勢，北京是全國的政治、文化、國際交往和科技創(chuàng)新中心，天津是北方的經濟中心，二者在行政上卻既非一般城市關系，亦非隸屬嚴格的中央與地方關系，這對天津與北京的協(xié)調發(fā)展提出了更高的要求。事實上，北京與天津的協(xié)調還處于較為初級的階段，一是作為北方經濟中心的天津在產業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新能力上不足以與北京形成相互補充的良好局面；二是天津的港口優(yōu)勢并未得到充分發(fā)揮，與河北港口之間存在競爭，公共服務、人才流動等也沒有與北京形成良好互動的局面。如何處理好北京和天津的關系，事關京津冀協(xié)同發(fā)展大局，由此構成京津冀“雙城”發(fā)展的基礎。

河北是首都連接全國各地的必經之路，地理位置十分重要。但是，河北整體經濟發(fā)展水平相對落后，與京津之間存在很大差距。河北國土空間復雜，山地、丘陵占全省面積的一半以上，不僅需要補齊經濟和產業(yè)發(fā)展的短板，還需要在京津冀協(xié)同發(fā)展中承擔不可或缺的生態(tài)功能和農業(yè)功能。

因此，盡管京津冀三地各具比較優(yōu)勢，但互補性差，呈現(xiàn)出競爭大于合作的特點，推進京津冀協(xié)同發(fā)展成為重要任務和當務之急。

（三）京津冀協(xié)同發(fā)展是習近平總書記親自部署、親自謀劃、親自推動的

2013年習近平總書記分別考察了天津、河北，2014年2月又考察了北京，著手布局加快實施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，京津冀三地協(xié)同發(fā)展迎來了重大機遇。

2013年5月，習近平總書記在天津調研時指出，要譜寫新時期社會主義現(xiàn)代化的京津“雙城記”；2013年8月，習近平總書記在北戴河主持研究河北發(fā)展問題時，又提出要推動京津冀協(xié)同發(fā)展；2014年2月26日，習近平總書記主持召開座談會，全面深刻闡述了京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重大意義、推進思路和重點任務，明確把推動京津冀協(xié)同發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略層面。2015年中央政治局召開會議審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，《綱要》指出，推進京津冀協(xié)同發(fā)展是國家重大戰(zhàn)略，核心是疏解非首都功能，協(xié)同發(fā)展要在京津冀一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產業(yè)升級轉移等重要方面率先取得突破。2017年4月1日，黨中央、國務院決定設立河北雄安新區(qū)，建設北京非首都功能疏解集中承載地，打造貫徹落實新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)。2019年1月18日，習近平總書記在北京主持召開京津冀協(xié)同發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話，對新階段京津冀協(xié)同發(fā)展作出戰(zhàn)略部署。2023年5月12日，習近平總書記在河北考察，主持召開深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話。習近平總書記在這次座談會上明確提出新的定位——“努力使京津冀成為中國式現(xiàn)代化建設的先行區(qū)、示范區(qū)”——賦予了京津冀新的重大使命。

（四）京津冀協(xié)同發(fā)展的主要任務、階段性目標與重要意義

推動京津冀協(xié)同發(fā)展的指導思想是，以有序疏解北京非首都功能、解決北京“大城市病”為基本出發(fā)點，堅持問題導向，堅持重點突破，堅持改革創(chuàng)新，立足各自比較優(yōu)勢、立足現(xiàn)代產業(yè)分工要求、立足區(qū)域優(yōu)勢互補原則、立足合作共贏理念，以資源環(huán)境承載能力為基礎、以京津冀城市群建設為載體、以優(yōu)化區(qū)域分工和產業(yè)布局為重點、以資源要素空間統(tǒng)籌規(guī)劃利用為主線、以構建長效體制機制為抓手，著力調整優(yōu)化經濟結構和空間結構，著力構建現(xiàn)代化交通網絡系統(tǒng)，著力擴大環(huán)境容量生態(tài)空間，著力推進產業(yè)升級轉移，著力推動公共服務共建共享，著力加快市場一體化進程，加快打造現(xiàn)代化新型首都圈，努力形成京津冀目標同向、措施一體、優(yōu)勢互補、互利共贏的協(xié)同發(fā)展新格局，打造中國經濟發(fā)展新的支撐帶。

京津冀整體定位是“以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領區(qū)、全國創(chuàng)新驅動經濟增長新引擎、生態(tài)修復環(huán)境改善示范區(qū)”。三省市定位分別為，北京市“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”；天津市“全國先進制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)”；河北省“全國現(xiàn)代商貿物流重要基地、產業(yè)轉型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”。

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出了京津冀協(xié)同發(fā)展的階段性目標：到2017年，有序疏解北京非首都功能取得明顯進展，在符合協(xié)同發(fā)展目標且現(xiàn)實急需、具備條件、取得共識的交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產業(yè)升級轉移等重點領域率先取得突破，深化改革、創(chuàng)新驅動、試點示范有序推進，協(xié)同發(fā)展取得顯著成效。中期到2020年，北京市常住人口控制在2300萬人以內，北京“大城市病”等突出問題得到緩解；區(qū)域一體化交通網絡基本形成，生態(tài)環(huán)境質量得到有效改善，產業(yè)聯(lián)動發(fā)展取得重大進展。公共服務共建共享取得積極成效，協(xié)同發(fā)展機制有效運轉，區(qū)域內發(fā)展差距趨于縮小，初步形成京津冀協(xié)同發(fā)展、互利共贏新局面。遠期到2030年，首都核心功能更加優(yōu)化，京津冀區(qū)域一體化格局基本形成，區(qū)域經濟結構更加合理，生態(tài)環(huán)境質量總體良好，公共服務水平趨于均衡，成為具有較強國際競爭力和影響力的重要區(qū)域，在引領和支撐全國經濟社會發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

京津冀協(xié)同發(fā)展的空間結構是形成“一核雙城三軸四區(qū)多節(jié)點”的空間格局。“一核”即指北京。把有序疏解北京非首都功能、優(yōu)化提升首都核心功能、解決北京“大城市病”問題作為京津冀協(xié)同發(fā)展的首要任務。“雙城”是指北京、天津，這是京津冀協(xié)同發(fā)展的主要引擎，要進一步強化京津聯(lián)動，全方位拓展合作廣度和深度，加快實現(xiàn)同城化發(fā)展，共同發(fā)揮高端引領和輻射帶動作用。“三軸”指的是京津、京保石、京唐秦三個產業(yè)發(fā)展帶和城鎮(zhèn)聚集軸，這是支撐京津冀協(xié)同發(fā)展的主體框架。“四區(qū)”分別是中部核心功能區(qū)、東部濱海發(fā)展區(qū)、南部功能拓展區(qū)和西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，每個功能區(qū)都有明確的空間范圍和發(fā)展重點。“多節(jié)點”包括石家莊、唐山、保定、邯鄲等區(qū)域性中心城市和張家口、承德、廊坊、秦皇島、滄州、邢臺、衡水等節(jié)點城市，重點是提高其城市綜合承載能力和服務能力，有序推動產業(yè)和人口聚集。同時，立足于三省市比較優(yōu)勢和現(xiàn)有基礎，加快形成定位清晰、分工合理、功能完善、生態(tài)宜居的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，走出一條綠色低碳智能的新型城鎮(zhèn)化道路。

京津冀協(xié)同發(fā)展的重要意義是推動京津冀協(xié)同發(fā)展。一是有利于破解首都發(fā)展長期積累的深層次矛盾和問題，優(yōu)化提升首都核心功能，走出一條中國特色解決“大城市病”的路子；二是有利于完善城市群形態(tài)，優(yōu)化生產力布局和空間結構，打造具有較強競爭力的世界級城市群；三是有利于引領經濟發(fā)展新常態(tài)，增強對環(huán)渤海地區(qū)和北方腹地的輻射帶動能力，為全國轉型發(fā)展和全方位對外開放作出更大貢獻。

京津冀協(xié)同發(fā)展不協(xié)調、不平衡的矛盾最為突出、最為復雜，關注度最高，解決難度最大。推動京津冀協(xié)同發(fā)展，必須通過深化改革打破行政壁壘，構建開放的區(qū)域統(tǒng)一市場，建立區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展新體制，為推動全國區(qū)域協(xié)同發(fā)展探索出一條新路子。