2023年底，國家數(shù)據(jù)局等17部門聯(lián)合印發(fā)《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》，旨在充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應，賦能經(jīng)濟社會發(fā)展，提出“發(fā)揮數(shù)據(jù)要素報酬遞增、低成本復用等特點，可優(yōu)化資源配置，賦能實體經(jīng)濟，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推動生產(chǎn)生活、經(jīng)濟發(fā)展和社會治理方式深刻變革，對推動高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義”。今年的政府工作報告提出“深化大數(shù)據(jù)、人工智能等研發(fā)應用，開展‘人工智能+’行動，打造具有國際競爭力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群”“支持平臺企業(yè)在促進創(chuàng)新、增加就業(yè)、國際競爭中大顯身手”“健全數(shù)據(jù)基礎制度，大力推動數(shù)據(jù)開發(fā)開放和流通使用”“適度超前建設數(shù)字基礎設施，加快形成全國一體化算力體系”等一系列深入推動數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展舉措，使得新質(zhì)生產(chǎn)力成為熱詞，更表明了下一階段黨和國家著力推進經(jīng)濟社會發(fā)展、科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)的重大實踐方向，對新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提出新要求。

自2021年工信部要求互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)分步驟、分階段解決開放互通問題以來，互聯(lián)互通實踐已兩年有余。促進平臺互聯(lián)互通成為進一步推進數(shù)據(jù)要素市場化配置與流通的核心內(nèi)容，也是更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素加乘作用的關鍵所在。特別是多領域、多場景下的平臺互聯(lián)互通，能促進數(shù)據(jù)多場景應用、多主體復用，培育基于數(shù)據(jù)要素的新產(chǎn)品和新服務，也有助于更好地推進數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，促進數(shù)字技術和實體經(jīng)濟的深度融合。然而，推進平臺互聯(lián)互通并非一蹴而就，需要穩(wěn)妥應對，做好先立后破、穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)的系統(tǒng)工程。如何看待平臺互聯(lián)互通的表象與本相，特別是深入研判網(wǎng)絡平臺要素高度聚集和風險急劇擴散并存的復雜情況，全面審慎看待互聯(lián)互通全過程以及動態(tài)平衡發(fā)展與安全的關系，對于加快形成和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力具有不可忽視的重要意義。

平臺互聯(lián)互通面臨多項挑戰(zhàn)

目前，平臺互聯(lián)互通不僅缺少具體的法律規(guī)范與政策規(guī)則的指引，而且作為平臺互聯(lián)互通關鍵要素的數(shù)據(jù)相關法律制度尚未健全，尤其是關于數(shù)據(jù)權益分配、數(shù)據(jù)交易流通以及數(shù)據(jù)安全保護等具體制度仍待完善，成為阻礙平臺之間實現(xiàn)互聯(lián)互通的主要障礙。

（一）數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度亟待完善

由于數(shù)據(jù)特別是單個數(shù)據(jù)具有可復制性、多歸屬性及非排他性特征，使得數(shù)據(jù)能同時被消費者、經(jīng)營者等多元主體持有，由此在實踐中難以明確相關數(shù)據(jù)權益究竟歸于哪一主體，從而導致數(shù)據(jù)權屬待定情形。平臺互聯(lián)互通的實現(xiàn)需要平臺耗費一定的成本，且不同主體在此過程中付出的成本及可獲得的利益并不相同，在數(shù)據(jù)權屬多元待定的情況下，難免會出現(xiàn)成本與利益分配不平衡的現(xiàn)象。

數(shù)字經(jīng)濟競爭中的平臺互聯(lián)互通可能導致利益分配不平衡。實現(xiàn)互聯(lián)互通后，第三方平臺可通過API接口輕易獲取流量和用戶數(shù)據(jù)，使部分平臺失去數(shù)據(jù)或用戶數(shù)量方面的優(yōu)勢。雖然理論上數(shù)據(jù)具有非競爭性和復用性，但有價值的數(shù)據(jù)主要源于用戶流量和投入時間。在消費者使用時長有限的情況下，第三方平臺的加入可能減少該平臺可獲取的流量和注意力。因此，平臺互聯(lián)互通可能導致第三方平臺獲取大量流量與數(shù)據(jù)，但缺乏相應的利益分配機制補償共享數(shù)據(jù)的平臺所喪失的運營成本和機會成本。這是導致平臺不愿、不敢互聯(lián)互通的主要原因之一。

2022年12月，中共中央、國務院印發(fā)《關于構建數(shù)據(jù)基礎制度、更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”），首次提出要“探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權結構性分置制度”“建立數(shù)據(jù)資源持有權、數(shù)據(jù)加工使用權、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權等分置的產(chǎn)權運行機制”。“數(shù)據(jù)二十條”創(chuàng)造性提出的數(shù)據(jù)產(chǎn)權結構性分置的制度，為構建數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度提供了新的思路與方案。但“數(shù)據(jù)二十條”僅提供了數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度的框架和雛形，如何基于新的制度框架科學合理地構建協(xié)調(diào)平臺間數(shù)據(jù)權益分配的具體制度，是掃清平臺互聯(lián)互通制度障礙的關鍵一環(huán)。

（二）數(shù)據(jù)流通與交易機制不完善

在實踐中，數(shù)據(jù)流通與交易存在場內(nèi)和場外兩種渠道。其中，場內(nèi)流通交易是指通過數(shù)據(jù)交易場所對數(shù)據(jù)進行交易和交換，而場外流通交易是指在數(shù)據(jù)交易所外進行數(shù)據(jù)流通與共享，通常表現(xiàn)為雙方進行合作協(xié)商以及業(yè)務互動和交互過程中的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移。

目前，數(shù)據(jù)流通與交易在場內(nèi)和場外皆面臨一定的阻礙。一方面，數(shù)據(jù)流通交易在場內(nèi)層面面臨定價難、溯源難、信任難、標準不一等諸多困境。另一方面，場外數(shù)據(jù)流通交易盡管優(yōu)勢在于方式更加靈活、自由，一般會形成長期且持續(xù)性的合作關系，是平臺之間實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的主要表現(xiàn)形態(tài)，但是場外數(shù)據(jù)流通的自由性和競爭性也帶來了諸多潛在風險，主要體現(xiàn)在少數(shù)平臺為了獲取數(shù)據(jù)資源，可能會通過不正當?shù)姆绞椒欠ǐ@取數(shù)據(jù)，或是在獲取數(shù)據(jù)授權后，違背約定濫用數(shù)據(jù)，從而導致平臺之間缺乏信任，使平臺間進行交易或交換數(shù)據(jù)的意愿降低。

（三）技術瓶頸亟待消除

在技術層面，平臺之間要實現(xiàn)互聯(lián)互通，不僅需考慮傳輸協(xié)議以及端口的標準化問題，還需考慮流量計費以及數(shù)據(jù)安全保障等技術性問題。

推動平臺互聯(lián)互通技術性強，所需數(shù)據(jù)格式、標準及權限管理要求不一致。TCP（Transmission Control Protocol）、API（Application Programming Interface） 、SDK （Software Development Kit）等不同層面的技術，都能應用于推動平臺數(shù)據(jù)或（和）業(yè)務的互操作與聯(lián)通的不同場景和需求。但是，不同平臺使用的數(shù)據(jù)格式、技術規(guī)范、權限管理模式不同，導致數(shù)據(jù)價值無法得到有效實現(xiàn)。在實踐中，囿于各地數(shù)據(jù)交易平臺建設標準未統(tǒng)一，不同地區(qū)的數(shù)據(jù)交易機構在登記、確權、清算和支付等方面的規(guī)則存在完全不同的情況，甚至存在數(shù)據(jù)存儲格式的差異。

缺乏按數(shù)據(jù)類型和價值計費的技術。目前主要按時間和數(shù)據(jù)比特流計費，但按內(nèi)容收費存在瓶頸。

平臺安全保障技術需創(chuàng)新?，F(xiàn)有技術不成熟，存在數(shù)據(jù)泄露和攻擊風險。平臺互聯(lián)互通風險增加，威脅消費者隱私安全甚至國家安全。因此，研發(fā)更先進的數(shù)據(jù)安全技術是大勢所趨。

多點著力促進平臺互聯(lián)互通

（一）健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權分置制度

在推動數(shù)據(jù)開發(fā)開放和流通使用的同時，為了消除平臺存在數(shù)據(jù)權益受到侵犯的數(shù)據(jù)權益安全保護的顧慮，需進一步細化兼顧數(shù)據(jù)兩者平衡的數(shù)據(jù)產(chǎn)權分置制度。

首先，在促進數(shù)據(jù)開發(fā)開放與流通使用方面，需要通過對數(shù)據(jù)“權利束”的權能分離促進數(shù)據(jù)的利用。數(shù)據(jù)權益與傳統(tǒng)的以所有權與他物權相區(qū)分為基礎構建二元物權體系不同，數(shù)據(jù)具有非排他性和非競爭性，其在分離權能時，只要同一客體上的各權利人之間權益主張的邊界清晰，相互間可以并行不悖地利用該客體。通過對數(shù)據(jù)權益進行“權能分離”，能夠有效促進數(shù)據(jù)的流通與共享利用，使大量數(shù)據(jù)匯聚到能夠整合數(shù)據(jù)并投入智力、勞動等要素的多元主體手中，極大激發(fā)數(shù)據(jù)要素潛在價值。

其次，在保障數(shù)據(jù)權益規(guī)范數(shù)據(jù)有序開發(fā)開放與流通使用層面，則需要通過對數(shù)據(jù)產(chǎn)權“權利束”的分割和模塊化，在賦權于數(shù)據(jù)要素各參與方的同時，也需要明確產(chǎn)權的權限范圍，合理界定權利界限，即不能行使“權利塊”未包含的財產(chǎn)權能，從而能夠避免越權使用等濫用行為。而且，通過“預設”默認享有的權限范圍，便于數(shù)據(jù)產(chǎn)權分置的當事人預見相互之間可能享有的權益或者承擔的義務，從而更好地規(guī)范數(shù)據(jù)要素各參與方使用數(shù)據(jù)的行為。

最后，數(shù)據(jù)產(chǎn)權分置也需要適應當前產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的規(guī)律。“推動產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈優(yōu)化升級”“積極推進數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化”是2024年政府工作報告明確提出的要求，也是推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措。產(chǎn)業(yè)鏈是從產(chǎn)業(yè)層面角度反映產(chǎn)業(yè)之間的關聯(lián)特性，以及由此形成的分工網(wǎng)絡，而供應鏈是從微觀主體角度反映企業(yè)間因分工而產(chǎn)生的物流供應網(wǎng)絡。二者皆是數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要表現(xiàn)形態(tài)。為了進一步優(yōu)化數(shù)字經(jīng)濟下的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈，數(shù)據(jù)產(chǎn)權分置也需要作出相應的優(yōu)化，主要體現(xiàn)為數(shù)據(jù)產(chǎn)權“權利束”按照數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈的運行需求，分置于不同的生產(chǎn)環(huán)節(jié)中。

（二）加快完善場內(nèi)外結合的數(shù)據(jù)合規(guī)流通機制

為更好推動數(shù)據(jù)要素的市場化配置，需要構建與數(shù)據(jù)產(chǎn)權分置制度相適應的“合規(guī)高效、場內(nèi)外結合的數(shù)據(jù)要素流通和交易”機制。

首先，在場內(nèi)層面，需要為平臺之間實現(xiàn)數(shù)據(jù)短期或長期的互聯(lián)互通合作提供一個更加規(guī)范且具有一定保障的場所。為此，就需要完善數(shù)據(jù)交易所的相關規(guī)則。譬如，需要進一步加強數(shù)據(jù)交易市場的準入制度，重點審查交易參與者的場內(nèi)外交易信用記錄、交易數(shù)據(jù)的來源合法性以及產(chǎn)權登記情況。

其次，在場外層面，需要在平臺互聯(lián)互通過程中加強數(shù)據(jù)獲取與數(shù)據(jù)使用等相關行為的外部監(jiān)管。譬如，通過打擊“數(shù)據(jù)黑市”、非法數(shù)據(jù)爬取以及過度采集個人信息等違法行為，也可在場外引入數(shù)據(jù)經(jīng)紀人或數(shù)據(jù)中介商等，通過第三方專業(yè)機構的外部協(xié)調(diào)、引導和監(jiān)督。同時，應通過首席數(shù)據(jù)官、數(shù)據(jù)合規(guī)官等企業(yè)內(nèi)設機構主動規(guī)范場外數(shù)據(jù)流通，帶動供應鏈上下游企業(yè)間、不同產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈間開展數(shù)據(jù)協(xié)作與共享。

最后，在推動場內(nèi)外數(shù)據(jù)流通交易協(xié)同的層面，可構建場內(nèi)外統(tǒng)一的數(shù)據(jù)流通交易規(guī)范，明確可流通交易“權利塊”的數(shù)據(jù)范圍，建立適用于場內(nèi)外的數(shù)據(jù)流通交易負面清單，規(guī)定不能交易或嚴格限制交易的數(shù)據(jù)項，規(guī)范交易過程中和交易后應當遵守的行為準則和相應的技術標準等。此外，還需建立可適用于場內(nèi)外的信用監(jiān)管體系以及數(shù)據(jù)產(chǎn)權登記機制，以推動場內(nèi)外數(shù)據(jù)交易規(guī)范及標準的互聯(lián)、互驗、互認。

（三）加快研發(fā)支撐平臺互聯(lián)互通的相關技術

一是加快推動數(shù)據(jù)格式、應用交互端口協(xié)議以及數(shù)據(jù)安全保障等相關技術的規(guī)范化、標準化與統(tǒng)一化。相關技術標準的統(tǒng)一，不僅有助于互聯(lián)互通工作更有效地推進，而且有助于避免平臺之間通過技術壁壘形成共謀。不過，由于相關技術的應用耗費一定的成本，需要有關部門以及大型企業(yè)對中小平臺企業(yè)給予適當?shù)募夹g支持與幫助。

二是推動數(shù)據(jù)、內(nèi)容價值計費技術的研發(fā)。平臺間的計費模式可以參考移動運營商基于內(nèi)容計費實現(xiàn)方案，可以考慮在平臺之間的鏈接端口設計能夠根據(jù)數(shù)據(jù)類別和價值分別計算流量的端口，根據(jù)不同數(shù)據(jù)的類型以及價值的流量分別計算價格。也可以通過設置第三方中介機構，在數(shù)據(jù)傳輸過程中對需要另外計費的數(shù)據(jù)價值進行判定，并要求對方支付相應費用。

三是加快推動“數(shù)據(jù)不可見，業(yè)務可展開”的技術研發(fā)。一方面，通過共享SDK或者開放SDK權限的方式，實現(xiàn)數(shù)據(jù)不動模型動，在實現(xiàn)業(yè)務甚至操作系統(tǒng)互聯(lián)互通的情況下，保障數(shù)據(jù)安全。另一方面，推動隱私計算技術的應用，能夠讓多個數(shù)據(jù)擁有者在不暴露數(shù)據(jù)本身的前提下，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享、互通、計算、建模，最終產(chǎn)生超出自身數(shù)據(jù)的價值，同時保證數(shù)據(jù)不泄露給其他參與方。應該說，通過此類技術研發(fā)，使平臺在具體場景化下的業(yè)務互聯(lián)互通降低對數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的依賴，在技術上可實現(xiàn)對數(shù)據(jù)與信息的多維分離，進而保障平臺根據(jù)具體需求選擇對數(shù)據(jù)開放與互聯(lián)的程度，以便更有力有效地促進業(yè)務互聯(lián)互通，有助于提高平臺互聯(lián)互通的可及性、可操作性及可競爭性，消除平臺在互聯(lián)互通中的數(shù)據(jù)安全顧慮。

當前，加快新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展，需要充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的放大、疊加、倍增作用，這也是構建以數(shù)據(jù)為關鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟、推動高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。作為數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的重要載體，平臺不僅持有海量的數(shù)據(jù)資源，而且是推動科技創(chuàng)新的生力軍。平臺互聯(lián)互通的“有序有度有效”推進，關系著數(shù)據(jù)要素是否能夠?qū)崿F(xiàn)有效的開發(fā)開放和流通使用，更關系著數(shù)據(jù)要素能否引領技術流、資金流、人才流、物資流，突破傳統(tǒng)資源要素約束，提高全要素生產(chǎn)率，為加快新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展、推進中國式現(xiàn)代化建設提供有力支撐。

（作者系南開大學競爭法研究中心主任、教授）