北京市第十三次黨代會報告用了大量篇幅闡述實現(xiàn)今后五年奮斗目標的路徑，我認為可以將其概括為“8+1”。“8”主要包括：牢牢把握首都城市戰(zhàn)略定位，主動服務(wù)和融入新發(fā)展格局，緊緊抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”，認真踐行以人民為中心的發(fā)展思想，持續(xù)推動綠色發(fā)展，積極發(fā)展社會主義民主政治，科學把握超大城市治理規(guī)律，統(tǒng)籌發(fā)展和安全。“1”主要是：全面加強黨對全市各項工作領(lǐng)導(dǎo)，堅定不移推進全面從嚴治黨。通過“舍”與“得”、“減”與“增”、“治”與“調(diào)”、“核”與“翼”四個方面，進一步處理好“都”與“城”的關(guān)系。

一、“舍”與“得”

北京有800多年建都史、3000多年建城史。在遼金之前，北京的定位是重要的軍事要塞；遼金時期，北京是游牧民族建立的區(qū)域政權(quán)的政治中心；在元代至清代時期，北京延續(xù)了政治中心的定位。上世紀50年代開始，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下開展了大規(guī)模的首都建設(shè)，建成了“十大建筑”、地鐵1號線、首鋼、密云水庫等一批重大工程，目的是提升首都城市形象和經(jīng)濟發(fā)展水平，展示年輕共和國所取得的巨大成就。上世紀90年代，在社會主義市場經(jīng)濟大潮中，北京市委提出發(fā)展以知識經(jīng)濟為方向、以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為核心的首都經(jīng)濟，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，目的是探索適合首都特點的經(jīng)濟發(fā)展之路。2012年，我們進入新時代的首都發(fā)展階段。

（一）為什么要“堅持以新時代首都發(fā)展為統(tǒng)領(lǐng)”

北京因“都”而立，因“都”而興，最大市情就在于是首都。因此，理解好“堅持以新時代首都發(fā)展為統(tǒng)領(lǐng)”，非常關(guān)鍵。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要重點把握四個方面：一是立足首都城市戰(zhàn)略定位，全力推動首都發(fā)展，是北京發(fā)展的“綱”和“魂”；二是大力加強“四個中心”功能建設(shè)、提高“四個服務(wù)”水平；三是要更加自覺地站在黨和國家事業(yè)全局的高度來想問題、作決策、辦事情，更好服務(wù)黨和國家工作大局；四是要錨定率先基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化這個目標不放松，把首善標準融入首都發(fā)展的各領(lǐng)域和全過程。

（二）報告對“四個中心”功能建設(shè)提出了明確要求

在《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》的基礎(chǔ)上，北京市第十三次黨代會報告對“四個中心”功能建設(shè)提出了明確要求。

第一，全國政治中心。全力做好政治中心服務(wù)保障。進一步降低人口、建筑、商業(yè)、旅游“四個密度”；系統(tǒng)提升國家主場外交和重大國事活動服務(wù)保障水平；不斷提高“四個服務(wù)”水平等。在首都工作中，要突出政治中心、突出人民群眾。

第二，全國文化中心。圍繞“一核一城三帶兩區(qū)”總體框架，深化全國文化中心建設(shè)。“一核”，指的是以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，建設(shè)社會主義先進文化之都；“一城”即加強歷史文化名城保護；“三帶”即推動大運河文化的文化帶、長城文化帶、西山永定河文化帶保護和建設(shè)；“兩區(qū)”即推動建設(shè)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展引領(lǐng)區(qū)。

第三，國際交往中心。《北京市“十四五”時期加強國際交往中心功能建設(shè)規(guī)劃》提出持續(xù)優(yōu)化“一核、兩軸、多板塊”空間格局。在國際交往中心功能建設(shè)上，有三個方面需要我們給予更多關(guān)注：一是精心打造服務(wù)國際交往的會客廳；二是積極拓展承載國際交往的新空間；三是深化對外交流合作。一方面要加強設(shè)施建設(shè)，包括扎實推進雁棲湖國際會都擴容提升，完善城市副中心、南部地區(qū)等區(qū)域國際交往服務(wù)功能，規(guī)劃建設(shè)國際組織集聚區(qū)；另一方面要加強能力建設(shè)，包括“一帶一路”國際合作高峰論壇、中非合作論壇北京峰會、亞洲文明對話大會、世界園藝博覽會等。通過這些國際交往，來加強國際交往中心功能建設(shè)。

第四，科技創(chuàng)新中心。報告指出，要開展“卡脖子”關(guān)鍵核心技術(shù)、顛覆性技術(shù)攻關(guān)。打好高端芯片、基本算法等核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)。強化科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，激發(fā)創(chuàng)新主體活力，加強知識產(chǎn)權(quán)保護，營造一流創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)。

二、“減”與“增”

（一）“減”：通過遏制“攤大餅”式發(fā)展、核心區(qū)人口減少、城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量，推動首都的高質(zhì)量發(fā)展

報告強調(diào)，要主動服務(wù)和融入新發(fā)展格局，大力推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。這部分主要講怎樣保證增長的質(zhì)量，通過遏制“攤大餅”式發(fā)展、核心區(qū)人口減少、城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量，推動首都的高質(zhì)量發(fā)展。在這些方面，北京為全國起到表率作用，成為全國第一個減量發(fā)展的超大城市。

為了疏解非首都功能，五年來，北京持續(xù)打好疏解整治促提升“組合拳”。未來五年，北京還要深入開展疏解整治促提升專項行動。主要可以歸納為四個方面：一是疏解類任務(wù)，二是治理類任務(wù)，三是提升類任務(wù)，四是重點區(qū)域治理提升。“十四五”期間，做好提升類任務(wù)是我們工作的一個重要抓手，要在功能、環(huán)境、品質(zhì)、獲得感等方面持續(xù)提升。

北京作為全國第一個減量發(fā)展的超大城市，從城市規(guī)劃的角度來講，有兩個重要因素：一是人口，二是土地。那么，北京是通過什么方法實現(xiàn)減量發(fā)展的？

（圖片來源：尹德挺等著，《從區(qū)劃到圈層——國際視野下的京津冀人口發(fā)展》，中國社會科學出版社，2021年7月。）

從人口數(shù)據(jù)看。將《北京統(tǒng)計年鑒2020》中2019年常住人口數(shù)據(jù)與《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》、各區(qū)“十四五”規(guī)劃綱要中對2035年常住人口總量要求進行比較，可以看出，與2019年相比，到2035年中心城區(qū)的常住人口總量都有所減少；延慶區(qū)、平谷區(qū)、密云區(qū)、門頭溝區(qū)、懷柔區(qū)的常住人口數(shù)量略微增加，其中懷柔區(qū)增長幅度較大，將增加11.8萬人，我認為這是懷柔科學城給整個區(qū)域帶來的影響；從昌平區(qū)、房山區(qū)、順義區(qū)、大興區(qū)來看，增長幅度最大的是大興區(qū)，將增加常住人口48.8萬人，我認為這是大興國際機場在其中起到的重要影響。北京市第十三次黨代會報告也提出，要打造一流國際航空“雙樞紐”。

（圖片來源：尹德挺等著，《從區(qū)劃到圈層——國際視野下的京津冀人口發(fā)展》，中國社會科學出版社，2021年7月。）

從土地數(shù)據(jù)來看。通過數(shù)據(jù)對比可見，2016年到2035年，首都功能核心區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模沒有變化；除延慶區(qū)到2035年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模增加0.2%以外，其他區(qū)（首都功能核心區(qū)除外）都是負增長，也就是城鄉(xiāng)建設(shè)用地要減量提質(zhì)。北京成為全國第一個減量發(fā)展的超大城市，很重要的一點就是通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地的減量，倒逼經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。

（二）“增”：通過“五新”穩(wěn)定經(jīng)濟基本盤

為穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展基本盤，北京提出要堅持以數(shù)字經(jīng)濟為先導(dǎo)，深入實施新基建、新場景、新消費、新開放、新服務(wù)“五新”政策，進一步激發(fā)北京的經(jīng)濟活力和動力。

報告提出要“打造全球數(shù)字經(jīng)濟標桿城市”。那么，北京要如何打造全球數(shù)字經(jīng)濟標桿城市？其一，突出“數(shù)字”驅(qū)動。要把數(shù)據(jù)作為核心生產(chǎn)要素。在數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為重要生產(chǎn)要素之一。其二，突出“全球”爭先。要堅持全球化視野和高水平開放，努力爭取在全球數(shù)字經(jīng)濟的競爭中處于領(lǐng)先位置。其三，突出“標桿”引領(lǐng)。北京是數(shù)字經(jīng)濟的藍海，建設(shè)全球數(shù)字經(jīng)濟標桿城市必須要有標桿企業(yè)。未來，要加強四類標桿企業(yè)的建設(shè)：技術(shù)創(chuàng)新型、數(shù)字賦能型、平臺服務(wù)型、場景應(yīng)用型。其四，突出“城市”孵化。把北京超大城市整體作為一個超級孵化平臺，加快構(gòu)建數(shù)字社會生態(tài)。

三、“治”與“調(diào)”

（一）治理

《北京城市總體規(guī)劃（2016年－2035年）》中關(guān)于治理問題談了兩個方面：一是遏制城市攤大餅式發(fā)展，二是從精治、共治、法治、創(chuàng)新體制機制入手。

那么，如何在精治共治法治上理解城市治理？2021年4月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》發(fā)布，其中講到超大城市治理的五個重要方面。一是完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度。二是加強基層政權(quán)治理能力建設(shè)。三是健全基層群眾自治制度。四是推進基層法治和德治建設(shè)。五是加強基層智慧治理能力建設(shè)。報告也強調(diào)了這一問題，提出“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。

北京，作為擁有2000多萬人口的超大城市，怎樣實現(xiàn)以市民訴求驅(qū)動超大城市治理？對此，北京通過實踐探索出了一條有效機制——接訴即辦。從“吹哨報到”到“接訴即辦”，再到“未訴先辦”，最后形成主動治理，通過接訴即辦“每月一題”，聚焦12345市民熱線反映的高頻共性難點問題，每月圍繞1個主題、選取2－3個具體民生問題，明確一個市級部門牽頭負主責，相關(guān)單位協(xié)同配合，制定切實可行的方案，定好時間表、路線圖，扎實辦好一批實實在在的民生實事。這也是通過大數(shù)據(jù)支撐，更好地實踐智治的典型。

北京非常關(guān)注“七有”“五性”，注重運用數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)高頻共性問題，找到“未訴先辦”主動治理的路徑。比如，在“七有”中，關(guān)于勞有所得方面，很多人反映拖欠工資問題，相關(guān)部門就要聚焦這個問題出臺相關(guān)政策；在“五性”中，關(guān)于多樣性方面，很多電話數(shù)據(jù)反映網(wǎng)絡(luò)購物的質(zhì)量問題，這些數(shù)據(jù)都值得我們關(guān)注。怎樣圍繞“七有”要求和市民“五性”需求，更好地滿足老百姓需求，這是未來我們努力奮斗的方向。

（二）調(diào)理

2021年8月發(fā)布的《北京市城市更新行動計劃（2021-2025年）》，明確提出在六類地區(qū)進行城市更新，包括首都功能核心區(qū)平房（院落）申請式退租和保護性修繕、恢復(fù)性修建，老舊小區(qū)改造，危舊樓房改建和簡易樓騰退改造，老舊樓宇與傳統(tǒng)商圈改造升級，低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)“騰籠換鳥”和老舊廠房更新改造，城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造。我們要著力解決用好社會資本、社會力量促進城市更新等方面問題。

四、“核”與“翼”

報告提出了一個重要內(nèi)容——“積極構(gòu)建現(xiàn)代化首都都市圈”。都市圈是介于城市和城市群之間的一個概念，它的空間范圍比城市群要小，比城市要大。

（圖片來源：《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》京津冀區(qū)域空間格局示意圖）

在現(xiàn)代化首都都市圈建設(shè)過程中，要重點關(guān)注三個圈：通勤圈、功能圈、產(chǎn)業(yè)圈。其一，通勤圈，為北京向外50公里，覆蓋燕郊、大廠、香河、涿州、固安、武清等環(huán)京地區(qū)；其二，功能圈，為北京向外100公里，輻射到雄安新區(qū)和天津；其三，產(chǎn)業(yè)圈，為北京向外150公里，延伸到河北保定、張家口、承德、唐山、滄州等城市。以滄州為例，在非首都功能疏解過程中，北京生物醫(yī)藥以及部分汽車產(chǎn)業(yè)疏解到滄州非常成功。從北京到滄州的高鐵不到1小時，便捷的交通就好似重要的“骨架”，為現(xiàn)代化首都都市圈建設(shè)提供了重要支撐。未來，要在“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點”的空間布局下，更好地推動京津冀協(xié)同發(fā)展，發(fā)揮好“1+1＞2”的作用。

（作者系中共北京市委黨校（北京行政學院）社會學教研部主任尹德挺）