3.相對(duì)貧困問(wèn)題是相對(duì)于消除絕對(duì)貧困取得巨大成就而凸顯的

在建立和實(shí)行最低生活保障制度之前，收入水平最低的那一部分居民自然是生活最困難的，比他們收入稍高的城鎮(zhèn)居民的生活雖然過(guò)得并不寬裕，但日子勉強(qiáng)也能過(guò)得去，且心理上不會(huì)有攀比。

收入水平低于低保的城鎮(zhèn)居民享受到低保和其他社會(huì)幫扶救助后，基本生活需要得到了有效保障，而一些收入水平高于低保標(biāo)準(zhǔn)因而享受不到低保和其他社會(huì)幫扶救助的部分城鎮(zhèn)居民，他們的實(shí)際生活水平比低保對(duì)象好不了多少，其中“支出型”貧困家庭甚至比低保群體的生活還要困難，相對(duì)貧困問(wèn)題就凸顯了出來(lái)。特別是消除絕對(duì)貧困取得決定性勝利之后，相對(duì)貧困人口的心態(tài)發(fā)生了變化。因此我們必須順應(yīng)這種變化，滿足相對(duì)貧困人口的需求，加大反相對(duì)貧困力度。

4.相對(duì)貧困問(wèn)題與相關(guān)公共政策在統(tǒng)籌兼顧方面的缺失具有直接的關(guān)系

我們?cè)诿鎸?duì)一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題時(shí)，通常會(huì)制定和實(shí)施相應(yīng)的公共政策。盡管制定和實(shí)施這些公共政策的愿望是良好的，但毋庸置疑的是，任何公共政策都是一把雙刃劍，在維護(hù)、保障和實(shí)現(xiàn)一部分社會(huì)群體、社會(huì)成員的利益時(shí)，可能沒(méi)有兼顧到另一部分社會(huì)群體、社會(huì)成員的合理利益關(guān)切。

近年來(lái)，我們聚焦消除絕對(duì)貧困，運(yùn)用舉國(guó)體制解決了最低收入人群的基本生活保障問(wèn)題，建立了包括最低生活保障制度在內(nèi)的“8+1”社會(huì)救助體系，收入水平低于低保標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)成員得到了“應(yīng)保盡保”。但是，對(duì)“低保邊緣群體”，特別是“支出型貧困”人口的救助和幫扶政策相對(duì)缺失，導(dǎo)致部分“低收入邊緣群體”（“支出型貧困”群體）的實(shí)際生活水平甚至低于低保人群。

我們說(shuō)反貧困是人類進(jìn)入文明時(shí)代以來(lái)的全球性問(wèn)題，在消除絕對(duì)貧困之前，反貧困的重點(diǎn)就是解決絕對(duì)貧困問(wèn)題。我們國(guó)家解決貧困問(wèn)題的歷程也符合這一規(guī)律。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)即將取得全面勝利的背景下，黨的十九屆四中全會(huì)明確提出了堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制的要求，這標(biāo)志著中國(guó)扶貧戰(zhàn)略開(kāi)始從以消除絕對(duì)貧困為主向以解決相對(duì)貧困為主的轉(zhuǎn)變。

（二）建立解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

在消除絕對(duì)貧困取得決定性勝利的背景下，我國(guó)及時(shí)提出建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)了從消除絕對(duì)貧困為主向解決相對(duì)貧困為主的歷史性轉(zhuǎn)變。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)

沒(méi)有經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和國(guó)家財(cái)力、綜合國(guó)力的增強(qiáng)，要消除貧困只能夠是一個(gè)良好的愿望。1952年中國(guó)GDP總量是679億元，1986年首次突破萬(wàn)億元大關(guān)，1991年上升到2萬(wàn)億元，2001年突破10萬(wàn)億元，2006年超過(guò)20萬(wàn)億元，2010年超越日本，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，到了2021年中國(guó)GDP已突破110萬(wàn)億元，邁上了新臺(tái)階。

黨的十八大以來(lái)，我們各級(jí)財(cái)政部門(mén)不斷優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大扶貧資金的投入，2017年全國(guó)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金就達(dá)到1400多億元，其中中央財(cái)政高達(dá)860.95億元，比上一年增加200多億元，增長(zhǎng)率達(dá)到30.3%。2018年，中央財(cái)政補(bǔ)助地方專項(xiàng)扶貧資金進(jìn)一步增加到1060.95億元，同比又增加200億元。如果沒(méi)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，沒(méi)有國(guó)家財(cái)力的增加，消除絕對(duì)貧困不可能有這樣大的投入，我們今天更不可能把反貧困的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困。

2.人民向往美好生活的強(qiáng)烈訴求

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)化，這是黨的十九大報(bào)告做出的判斷。一方面，我們?nèi)嗣竦拿篮蒙钚枰找鎻V泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求也日益增長(zhǎng)。另外一方面，我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力水平整體上顯著提高，社會(huì)生產(chǎn)能力在很多方面進(jìn)入世界前列，但發(fā)展的不平衡、不充分問(wèn)題仍然突出，已經(jīng)成為滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的最主要的制約因素。因此，要滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，就要縮小收入差距，解決相對(duì)貧困問(wèn)題，建立反相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制。

（三）建立解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的幾個(gè)問(wèn)題

同解決絕對(duì)貧困問(wèn)題相比，解決相對(duì)貧困問(wèn)題要更為復(fù)雜艱難，將是一個(gè)更為長(zhǎng)期的過(guò)程。為此，必須更新反貧困的理念思路，構(gòu)建解決相對(duì)貧困的政策、制度和長(zhǎng)效機(jī)制。

1.堅(jiān)持動(dòng)態(tài)和多維識(shí)別相對(duì)貧困

在消除絕對(duì)貧困之后，適應(yīng)解決相對(duì)貧困的現(xiàn)實(shí)需要，必須建立一套更加科學(xué)合理的、符合中國(guó)實(shí)際的、動(dòng)態(tài)和多維識(shí)別相結(jié)合的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)榻鉀Q相對(duì)貧困需要精準(zhǔn)地把相對(duì)貧困人口識(shí)別出來(lái)。眾所周知，絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)是按照最低生活水平、最低生活需要的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的，而其中又主要是收入標(biāo)準(zhǔn)。2015年11月，中央召開(kāi)的扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“十三五”期間脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)是：到2020年穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障，即“兩不愁三保障”。“兩不愁三保障”的脫貧目標(biāo)，就是對(duì)單純收入標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)有力補(bǔ)充。那么，相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)又該如何確定？這里主要有兩種方法：第一種是收入比例法，第二種是人群固定比例法。

歐盟采用的就是收入比例法，低于平均收入的60%以下就是相對(duì)貧困人口；經(jīng)合組織則提出了收入中位值或者平均值的50%的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，在一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)內(nèi)，收入低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的就是相對(duì)貧困人口。至于人群固定比例法，世界銀行提出了按照一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)平均收入的1/3以下作為相對(duì)貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)，新加坡則是按照收入最低的20%住戶為標(biāo)準(zhǔn)作為相對(duì)貧困人口，而多數(shù)國(guó)家都是按照總?cè)丝谑杖胱畹偷?0%或者10%以下作為相對(duì)貧困人口。不管是收入比例法還是人群固定比例法，兩者都有其合理之處，但這不意味著中國(guó)能夠完全照搬，確定相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)需要認(rèn)真研究的課題。

2.更加重視反支出型、能力型貧困

要堅(jiān)持動(dòng)態(tài)和多維識(shí)別相對(duì)貧困，也就是重視反收入型貧困的同時(shí)，要更加重視反支出型貧困，既要通過(guò)就業(yè)、產(chǎn)業(yè)等扶持和社會(huì)保障來(lái)提高貧困群眾的收入水平，更要通過(guò)化解因?qū)W、因病、因殘等致貧返貧的風(fēng)險(xiǎn)，解決支出型貧困問(wèn)題。所以在重視解決物質(zhì)貧困的同時(shí)，要更加重視解決能力型貧困，既要通過(guò)物質(zhì)來(lái)幫扶改善貧困群體的生活狀況，更要提升貧困群體的基本可行能力，解決能力貧困或者隱形貧困問(wèn)題。可行能力，即一個(gè)人有可能實(shí)現(xiàn)的各種功能性活動(dòng)。以可行能力作為判別貧困的根本標(biāo)準(zhǔn)，在分析和解決貧困問(wèn)題上具有重要意義。可行能力理論將對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)，從單純經(jīng)濟(jì)的視角推進(jìn)到了能力和權(quán)利的層次，更加彰顯了人本關(guān)懷，更加尊重了貧困者的主體意愿，更加深刻了對(duì)扶貧制度設(shè)計(jì)與脫貧成效之間關(guān)聯(lián)的認(rèn)識(shí)。社會(huì)的制度安排不能改變?nèi)说淖匀荒芰?，但能夠改善人的社?huì)能力。相應(yīng)地，消除貧困，在根本上是要通過(guò)更加合理的制度安排，減少經(jīng)濟(jì)因素、制度因素、法律因素和社會(huì)福利因素等對(duì)貧困者權(quán)利的影響，改變貧困人口的不利地位，使其獲得并提高滿足某些最低限度需要的功能和能力。所以，在黨的十九屆四中全會(huì)提出的健全七個(gè)方面的國(guó)家基本公共服務(wù)制度體系，加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，就是著眼于提升貧困群眾的基本可行能力的角度提出的。

3.堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

進(jìn)入新發(fā)展階段，解決相對(duì)貧困必須要堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，這是因?yàn)橄鄬?duì)貧困有其特殊性。一方面，城鎮(zhèn)的原生性相對(duì)貧困問(wèn)題仍然存在，尤其是支出型的貧困人口長(zhǎng)期游離在社會(huì)救助網(wǎng)之外。另一方面，城鎮(zhèn)出現(xiàn)了一種收入型相對(duì)貧困，這包括多方面的原因。比如“村改居”人口中就有一部分農(nóng)村相對(duì)貧困人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)相對(duì)貧困人口。精準(zhǔn)扶貧中易地搬遷進(jìn)入城鎮(zhèn)的一部分搬遷人口中，也有一部分是相對(duì)貧困人口，特別是以農(nóng)民工為主體的人戶分離的一部分人口中，也屬于相對(duì)貧困人口。這些相對(duì)貧困人口都是從農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變到了城市人口，屬于收入型的相對(duì)貧困。所以解決相對(duì)貧困必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，既重視解決農(nóng)村的相對(duì)貧困，也要重視解決城市的相對(duì)貧困，兩者統(tǒng)籌考慮。但是講堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，不是忽視和放松農(nóng)村的反貧困，而是強(qiáng)調(diào)要更加高度重視城市的相對(duì)貧困問(wèn)題，統(tǒng)籌兼顧解決城鄉(xiāng)相對(duì)貧困問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)并重的解決相對(duì)貧困戰(zhàn)略。我們要打破城鄉(xiāng)分割，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，創(chuàng)新城鄉(xiāng)多維的相對(duì)貧困治理機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)。

4.堅(jiān)持依法治貧

作為一項(xiàng)正式的制度化行動(dòng)，國(guó)家在消除絕對(duì)貧困的時(shí)候出臺(tái)了很多社會(huì)救助制度，這就需要有更加強(qiáng)有力的法治保障，現(xiàn)在20多個(gè)省出臺(tái)了地方性扶貧開(kāi)發(fā)條例，國(guó)家和有關(guān)部門(mén)也出臺(tái)了200多個(gè)政策和實(shí)施方案。這些條例、政策文件、實(shí)施方案更多的是一種行政性法規(guī)，在消除絕對(duì)貧困過(guò)程中它們發(fā)揮了非常好的效果，為打好解決相對(duì)貧困這場(chǎng)持久戰(zhàn)，必須從法律層面做好頂層設(shè)計(jì)，將以往那些行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法固定下來(lái)，上升為國(guó)家法律法規(guī)。

我們的消除絕對(duì)貧困取得了決定性勝利，但是解決相對(duì)貧困更為長(zhǎng)久、艱巨，所以需要更有力的法律支撐。要形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、群眾主體、法治保障的新的解決相對(duì)貧困的格局。