王雍君 中央財經(jīng)大學(xué)教授

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一、  中期財政規(guī)劃的背景與相關(guān)文件解讀

（一）背景

中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議強調(diào)，實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)，必須堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分調(diào)動一切積極因素，廣泛團結(jié)一切可以團結(jié)的力量，形成推動發(fā)展的強大合力。同時還強調(diào)，要健全規(guī)劃制定和落實機制。我認為，這其中的關(guān)鍵詞是規(guī)劃的制定和機制的落實，基本要求是形成合力。

制定財政規(guī)劃的本質(zhì)就是要把各級政府部門的政策制定和執(zhí)行與預(yù)算結(jié)合。因為政策是一種權(quán)威性的政府決定，但其本身不能自我實施。因此，政策與預(yù)算的結(jié)合是形成強大合力的關(guān)鍵問題。如果預(yù)算與政策是兩張皮，不能結(jié)合在一起，那么合力就不能形成。

在預(yù)算的編制、審查、執(zhí)行、評審中，兩者之間的合力是一個關(guān)鍵的問題。只有形成合力，一級政府才會有足夠好的治理能力。

2020年中央經(jīng)濟工作會議提出，今年積極的財政政策要提質(zhì)增效。目前，我國正面臨一系列的挑戰(zhàn)。如果沒有未來三年到五年好的中期財政規(guī)劃，就很難應(yīng)對新冠疫情對經(jīng)濟的沖擊、對財政收入的沖擊，以及對公共醫(yī)療衛(wèi)生體系的沖擊。如果中期財政規(guī)劃不能編制好、執(zhí)行好，財政政策也就很難提質(zhì)增效。

2015年01月23日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》，部署加快建立現(xiàn)代財政制度、改進預(yù)算管理和控制，全面推進中期財政規(guī)劃管理。該文件是國發(fā)（2015年）3號文件，可見其規(guī)格之高。

在這三個背景下，在已經(jīng)到來的“十四五”規(guī)劃期間，各級政府部門，尤其是財政部門，應(yīng)該高度重視中期財政規(guī)劃的編制和管理。

（二）文件解讀

《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》(以下簡稱《意見》)是關(guān)系到國家治理、地方治理，以及各個部門財政管理的綱領(lǐng)性重要文件。

首先，我們要理解這個文件的精神實質(zhì)。該文件講的是什么？是要編制中期財政規(guī)劃。意在解決國家治理和地方治理層面的深層次問題，其中以支出政策最為突出。我們知道，大部分政府政策都需要花錢，花錢就會在財政上形成支出。財政支出是綜合了各個政府層級的政策，其中包括政府整體的政策和部門的政策。因此，支出政策也涉及兩個層次：政府整體的支出政策和政府所屬部門的支出政策。支出政策內(nèi)容包含決定支出有多大的規(guī)模、支出重點是應(yīng)該怎樣的、在何處作為重點、何時花錢、花錢要達到怎樣的績效等等。

《意見》中講到了支出結(jié)構(gòu)固化僵化的問題。這與當(dāng)前很多地方做支出預(yù)算編制時采用基數(shù)法有關(guān)。基數(shù)法即在編制下一年度支出預(yù)算時，首先確定上年支出的基數(shù)，在上年支出基數(shù)的基礎(chǔ)上同時考慮下一年度中各項支出的增長因素，由此來核定下一年度各項支出的數(shù)額。這種方法很容易導(dǎo)致預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的僵化。因為通常每年支出的增量很小，而基數(shù)會超過90%，甚至達到95%以上。如果我們把基數(shù)自動延伸到第二年，那么支出增量通常來說就只有5%至10%。在這種情況下，每年政府支出結(jié)構(gòu)就會固化僵化，難以應(yīng)對環(huán)境的變化。

《意見》中還講到一個非常突出的問題，就是專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃與財政規(guī)劃的銜接不夠，不利于預(yù)算統(tǒng)籌安排。實行中期財政規(guī)劃的管理就是為了解決實踐中長期存在的這一系列的重大問題。這些問題之所以重大，是因為它關(guān)系到治理的能力和治理的成效。中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。同時還提出，要建立現(xiàn)代財政制度，促進國家的長治久安。在實踐中落實這一系列宏大的命題，關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是各級政府部門是否有良好的中期財政規(guī)劃的編制能力和管理能力。