王雍君 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授

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一、  中期財(cái)政規(guī)劃的背景與相關(guān)文件解讀

（一）背景

中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)，必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)一切積極因素，廣泛團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，形成推動(dòng)發(fā)展的強(qiáng)大合力。同時(shí)還強(qiáng)調(diào)，要健全規(guī)劃制定和落實(shí)機(jī)制。我認(rèn)為，這其中的關(guān)鍵詞是規(guī)劃的制定和機(jī)制的落實(shí)，基本要求是形成合力。

制定財(cái)政規(guī)劃的本質(zhì)就是要把各級(jí)政府部門(mén)的政策制定和執(zhí)行與預(yù)算結(jié)合。因?yàn)檎呤且环N權(quán)威性的政府決定，但其本身不能自我實(shí)施。因此，政策與預(yù)算的結(jié)合是形成強(qiáng)大合力的關(guān)鍵問(wèn)題。如果預(yù)算與政策是兩張皮，不能結(jié)合在一起，那么合力就不能形成。

在預(yù)算的編制、審查、執(zhí)行、評(píng)審中，兩者之間的合力是一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題。只有形成合力，一級(jí)政府才會(huì)有足夠好的治理能力。

2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，今年積極的財(cái)政政策要提質(zhì)增效。目前，我國(guó)正面臨一系列的挑戰(zhàn)。如果沒(méi)有未來(lái)三年到五年好的中期財(cái)政規(guī)劃，就很難應(yīng)對(duì)新冠疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊、對(duì)財(cái)政收入的沖擊，以及對(duì)公共醫(yī)療衛(wèi)生體系的沖擊。如果中期財(cái)政規(guī)劃不能編制好、執(zhí)行好，財(cái)政政策也就很難提質(zhì)增效。

2015年01月23日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》，部署加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度、改進(jìn)預(yù)算管理和控制，全面推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃管理。該文件是國(guó)發(fā)（2015年）3號(hào)文件，可見(jiàn)其規(guī)格之高。

在這三個(gè)背景下，在已經(jīng)到來(lái)的“十四五”規(guī)劃期間，各級(jí)政府部門(mén)，尤其是財(cái)政部門(mén)，應(yīng)該高度重視中期財(cái)政規(guī)劃的編制和管理。

（二）文件解讀

《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)是關(guān)系到國(guó)家治理、地方治理，以及各個(gè)部門(mén)財(cái)政管理的綱領(lǐng)性重要文件。

首先，我們要理解這個(gè)文件的精神實(shí)質(zhì)。該文件講的是什么？是要編制中期財(cái)政規(guī)劃。意在解決國(guó)家治理和地方治理層面的深層次問(wèn)題，其中以支出政策最為突出。我們知道，大部分政府政策都需要花錢(qián)，花錢(qián)就會(huì)在財(cái)政上形成支出。財(cái)政支出是綜合了各個(gè)政府層級(jí)的政策，其中包括政府整體的政策和部門(mén)的政策。因此，支出政策也涉及兩個(gè)層次：政府整體的支出政策和政府所屬部門(mén)的支出政策。支出政策內(nèi)容包含決定支出有多大的規(guī)模、支出重點(diǎn)是應(yīng)該怎樣的、在何處作為重點(diǎn)、何時(shí)花錢(qián)、花錢(qián)要達(dá)到怎樣的績(jī)效等等。

《意見(jiàn)》中講到了支出結(jié)構(gòu)固化僵化的問(wèn)題。這與當(dāng)前很多地方做支出預(yù)算編制時(shí)采用基數(shù)法有關(guān)。基數(shù)法即在編制下一年度支出預(yù)算時(shí)，首先確定上年支出的基數(shù)，在上年支出基數(shù)的基礎(chǔ)上同時(shí)考慮下一年度中各項(xiàng)支出的增長(zhǎng)因素，由此來(lái)核定下一年度各項(xiàng)支出的數(shù)額。這種方法很容易導(dǎo)致預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的僵化。因?yàn)橥ǔＣ磕曛С龅脑隽亢苄。鶖?shù)會(huì)超過(guò)90%，甚至達(dá)到95%以上。如果我們把基數(shù)自動(dòng)延伸到第二年，那么支出增量通常來(lái)說(shuō)就只有5%至10%。在這種情況下，每年政府支出結(jié)構(gòu)就會(huì)固化僵化，難以應(yīng)對(duì)環(huán)境的變化。

《意見(jiàn)》中還講到一個(gè)非常突出的問(wèn)題，就是專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃與財(cái)政規(guī)劃的銜接不夠，不利于預(yù)算統(tǒng)籌安排。實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃的管理就是為了解決實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的這一系列的重大問(wèn)題。這些問(wèn)題之所以重大，是因?yàn)樗P(guān)系到治理的能力和治理的成效。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。同時(shí)還提出，要建立現(xiàn)代財(cái)政制度，促進(jìn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。在實(shí)踐中落實(shí)這一系列宏大的命題，關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是各級(jí)政府部門(mén)是否有良好的中期財(cái)政規(guī)劃的編制能力和管理能力。