《意見(jiàn)》中講到，要用中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算進(jìn)行約束。我們知道，預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國(guó)家年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃。也就是說(shuō)，每個(gè)國(guó)家立法機(jī)關(guān)的審查批準(zhǔn)的預(yù)算都是關(guān)于未來(lái)一年的。但是我們現(xiàn)在需要前瞻性地看到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的各種問(wèn)題，通常來(lái)講至少要往前看三年。而我國(guó)編制的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》是持續(xù)五年的規(guī)劃綱要，如果財(cái)政規(guī)劃沒(méi)有與之銜接配套，那么就不太容易成為現(xiàn)實(shí)。所以我們需要一個(gè)中間的環(huán)節(jié)，就是好的中期財(cái)政規(guī)劃。而且中期財(cái)政規(guī)劃還要能對(duì)年度預(yù)算的編制執(zhí)行形成約束力。

此外，文件中還提到了當(dāng)前實(shí)際中支出政策“碎片化”、不可持續(xù)等問(wèn)題，具體來(lái)看：

《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，針對(duì)部分現(xiàn)行財(cái)政支出政策“碎片化”、不可持續(xù)等問(wèn)題，從政策內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制上查找原因，立足基本國(guó)情，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提出解決問(wèn)題的改革措施。

《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施滾動(dòng)調(diào)整。即中期財(cái)政規(guī)劃按照三年滾動(dòng)方式編制，第一年規(guī)劃約束對(duì)應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對(duì)應(yīng)年度預(yù)算。年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對(duì)后兩年規(guī)劃及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，再添加一個(gè)年度規(guī)劃，形成新一輪中期財(cái)政規(guī)劃。

《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，凡是涉及財(cái)政政策和資金支持的部門、行業(yè)規(guī)劃，都要與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接。強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算編制的約束，年度預(yù)算編制必須在中期財(cái)政規(guī)劃框架下進(jìn)行。

通常來(lái)說(shuō)，一個(gè)政府部門要有好的治理能力和管理能力，就不能沒(méi)有中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算的銜接，這是一個(gè)必要條件，也可以說(shuō)是一個(gè)充分條件。

《意見(jiàn)》要求中期財(cái)政規(guī)劃要涵蓋四本預(yù)算，即公共預(yù)算、基金預(yù)算、社保預(yù)算和國(guó)有資本金預(yù)算。內(nèi)容方面包括四大塊，分別為預(yù)測(cè)現(xiàn)行政策下財(cái)政收支、分析現(xiàn)行財(cái)政收支政策問(wèn)題、制定財(cái)政收支政策改革方案和測(cè)算改革后財(cái)政收支情況。

《意見(jiàn)》規(guī)定，財(cái)政部牽頭編制全國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃。全國(guó)的規(guī)劃對(duì)中央的年度預(yù)算編制起約束作用，對(duì)地方的中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算編制起指導(dǎo)作用。同時(shí)，《意見(jiàn)》還規(guī)定財(cái)政部要在下一年度預(yù)算編制啟動(dòng)之前，提前編制中期財(cái)政規(guī)劃草案。

2020年10月1日施行的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》已經(jīng)將預(yù)算編制的時(shí)間提前，中央一級(jí)的要于每年6月15日前部署編制下一年度預(yù)算草案的具體事項(xiàng)，規(guī)定報(bào)表格式、編報(bào)方法、報(bào)送期限等。地方層面稍微晚一點(diǎn)，要求于每年6月30日前部署本行政區(qū)域編制下一年度預(yù)算草案的具體事項(xiàng)，規(guī)定有關(guān)報(bào)表格式、編報(bào)方法、報(bào)送期限等。這樣就涉及中期財(cái)政規(guī)劃要與預(yù)算一起編制的問(wèn)題。但是實(shí)際上中期財(cái)政規(guī)劃編制應(yīng)該比預(yù)算提前一點(diǎn)。因?yàn)橄扔兄衅谪?cái)政規(guī)劃，然后才談得上年度預(yù)算與中期財(cái)政規(guī)劃的銜接。

中期財(cái)政規(guī)劃涉及許多部門，比如各級(jí)政府部門與財(cái)政部門之間的協(xié)調(diào)性工作等。因此是一項(xiàng)治理上的高度復(fù)雜的事項(xiàng)。

中期財(cái)政規(guī)劃是一個(gè)什么樣的工具？就是把計(jì)劃、政策、預(yù)算整合起來(lái)，跨越年度視野，產(chǎn)生前瞻性的意識(shí)，而且短期問(wèn)題的考慮要服從于長(zhǎng)期問(wèn)題的考慮，不能忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)的后果。比如一個(gè)投資項(xiàng)目，如果我們只看未來(lái)一年的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度是不夠的。因?yàn)橥顿Y項(xiàng)目竣工通常都需要3到5年，因此我們還需要看到未來(lái)3到5年該建設(shè)項(xiàng)目能不能順利進(jìn)行。除此以外，等到該項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，還要考慮項(xiàng)目的維護(hù)和運(yùn)營(yíng)。如果項(xiàng)目由于缺少維護(hù)資金、運(yùn)營(yíng)資金而處于閑置狀態(tài)的話，是非常糟糕的。所以在國(guó)家治理、地方管理、公共管理等方面，前瞻性無(wú)比重要。而做人也是一樣，我們不能只看自己眼前，還要看到未來(lái)。有一句話叫“人無(wú)遠(yuǎn)慮必有近憂”，近憂和遠(yuǎn)慮就是問(wèn)題導(dǎo)向。

所以我們說(shuō)，任何一級(jí)政府、一個(gè)部門，無(wú)論是在治理層面還是在管理層面，都必須產(chǎn)生兩種意識(shí)：近憂和遠(yuǎn)慮的意識(shí)。國(guó)家治理也不僅僅要仰望星空，還要腳踏實(shí)地。

《意見(jiàn)》要求，財(cái)政部門要主動(dòng)加強(qiáng)與其他部門的溝通協(xié)調(diào)，做好中期財(cái)政規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的銜接工作。

每個(gè)部門要做什么事？擬出臺(tái)的增支事項(xiàng)必須與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，制定延續(xù)性政策要統(tǒng)籌考慮多個(gè)年度。

此外，《意見(jiàn)》還要求對(duì)于農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧、就業(yè)等方面涉及財(cái)政支持的重大政策，有關(guān)部門應(yīng)會(huì)同財(cái)政部門建立中長(zhǎng)期重大事項(xiàng)科學(xué)論證機(jī)制。

各級(jí)地方政府也要扮演重要角色，盡快落實(shí)管理責(zé)任，督促財(cái)政和其他相關(guān)部門做好編制中期財(cái)政規(guī)劃的基礎(chǔ)工作。地方各級(jí)財(cái)政部門要加強(qiáng)財(cái)政數(shù)據(jù)信息管理、支出項(xiàng)目化管理和定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，為規(guī)劃編制提供必要的人員保障和技術(shù)支持。

二、  中期財(cái)政規(guī)劃的重要性與編制過(guò)程

（一）中期財(cái)政規(guī)劃的作用          

中期財(cái)政規(guī)劃的作用有兩個(gè)，一個(gè)是支持年度預(yù)算的運(yùn)作，增加前瞻性；另一個(gè)是作為制定財(cái)政政策的輔助工具。通常來(lái)講，制定財(cái)政政策的工具是預(yù)算，但是年度預(yù)算考慮的問(wèn)題是比較緊迫的，時(shí)間上的跨度也沒(méi)超過(guò)一年。而財(cái)政政策需要我們往前看，特別是在很多政策事項(xiàng)會(huì)引起未來(lái)的財(cái)政支出義務(wù)的前提下，比如政府承諾要保護(hù)環(huán)境，承諾要解決未來(lái)的養(yǎng)老和人口老齡化問(wèn)題等等。這些政策會(huì)影響未來(lái)很多年會(huì)產(chǎn)生支出，超出了一個(gè)預(yù)算的年度。所以我們制定財(cái)政政策還需要有中期財(cái)政規(guī)劃的輔助。