《意見》中講到，要用中期財政規(guī)劃對年度預(yù)算進(jìn)行約束。我們知道，預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國家年度集中性財政收支計劃。也就是說，每個國家立法機(jī)關(guān)的審查批準(zhǔn)的預(yù)算都是關(guān)于未來一年的。但是我們現(xiàn)在需要前瞻性地看到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的各種問題，通常來講至少要往前看三年。而我國編制的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃》是持續(xù)五年的規(guī)劃綱要，如果財政規(guī)劃沒有與之銜接配套，那么就不太容易成為現(xiàn)實(shí)。所以我們需要一個中間的環(huán)節(jié)，就是好的中期財政規(guī)劃。而且中期財政規(guī)劃還要能對年度預(yù)算的編制執(zhí)行形成約束力。

此外，文件中還提到了當(dāng)前實(shí)際中支出政策“碎片化”、不可持續(xù)等問題，具體來看：

《意見》強(qiáng)調(diào)，針對部分現(xiàn)行財政支出政策“碎片化”、不可持續(xù)等問題，從政策內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制上查找原因，立足基本國情，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，提出解決問題的改革措施。

《意見》強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施滾動調(diào)整。即中期財政規(guī)劃按照三年滾動方式編制，第一年規(guī)劃約束對應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對應(yīng)年度預(yù)算。年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對后兩年規(guī)劃及時進(jìn)行調(diào)整，再添加一個年度規(guī)劃，形成新一輪中期財政規(guī)劃。

《意見》強(qiáng)調(diào)，凡是涉及財政政策和資金支持的部門、行業(yè)規(guī)劃，都要與中期財政規(guī)劃相銜接。強(qiáng)化中期財政規(guī)劃對年度預(yù)算編制的約束，年度預(yù)算編制必須在中期財政規(guī)劃框架下進(jìn)行。

通常來說，一個政府部門要有好的治理能力和管理能力，就不能沒有中期財政規(guī)劃和年度預(yù)算的銜接，這是一個必要條件，也可以說是一個充分條件。

《意見》要求中期財政規(guī)劃要涵蓋四本預(yù)算，即公共預(yù)算、基金預(yù)算、社保預(yù)算和國有資本金預(yù)算。內(nèi)容方面包括四大塊，分別為預(yù)測現(xiàn)行政策下財政收支、分析現(xiàn)行財政收支政策問題、制定財政收支政策改革方案和測算改革后財政收支情況。

《意見》規(guī)定，財政部牽頭編制全國中期財政規(guī)劃。全國的規(guī)劃對中央的年度預(yù)算編制起約束作用，對地方的中期財政規(guī)劃和年度預(yù)算編制起指導(dǎo)作用。同時，《意見》還規(guī)定財政部要在下一年度預(yù)算編制啟動之前，提前編制中期財政規(guī)劃草案。

2020年10月1日施行的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》已經(jīng)將預(yù)算編制的時間提前，中央一級的要于每年6月15日前部署編制下一年度預(yù)算草案的具體事項，規(guī)定報表格式、編報方法、報送期限等。地方層面稍微晚一點(diǎn)，要求于每年6月30日前部署本行政區(qū)域編制下一年度預(yù)算草案的具體事項，規(guī)定有關(guān)報表格式、編報方法、報送期限等。這樣就涉及中期財政規(guī)劃要與預(yù)算一起編制的問題。但是實(shí)際上中期財政規(guī)劃編制應(yīng)該比預(yù)算提前一點(diǎn)。因?yàn)橄扔兄衅谪斦?guī)劃，然后才談得上年度預(yù)算與中期財政規(guī)劃的銜接。

中期財政規(guī)劃涉及許多部門，比如各級政府部門與財政部門之間的協(xié)調(diào)性工作等。因此是一項治理上的高度復(fù)雜的事項。

中期財政規(guī)劃是一個什么樣的工具？就是把計劃、政策、預(yù)算整合起來，跨越年度視野，產(chǎn)生前瞻性的意識，而且短期問題的考慮要服從于長期問題的考慮，不能忽視長遠(yuǎn)的后果。比如一個投資項目，如果我們只看未來一年的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度是不夠的。因?yàn)橥顿Y項目竣工通常都需要3到5年，因此我們還需要看到未來3到5年該建設(shè)項目能不能順利進(jìn)行。除此以外，等到該項目竣工驗(yàn)收后，還要考慮項目的維護(hù)和運(yùn)營。如果項目由于缺少維護(hù)資金、運(yùn)營資金而處于閑置狀態(tài)的話，是非常糟糕的。所以在國家治理、地方管理、公共管理等方面，前瞻性無比重要。而做人也是一樣，我們不能只看自己眼前，還要看到未來。有一句話叫“人無遠(yuǎn)慮必有近憂”，近憂和遠(yuǎn)慮就是問題導(dǎo)向。

所以我們說，任何一級政府、一個部門，無論是在治理層面還是在管理層面，都必須產(chǎn)生兩種意識：近憂和遠(yuǎn)慮的意識。國家治理也不僅僅要仰望星空，還要腳踏實(shí)地。

《意見》要求，財政部門要主動加強(qiáng)與其他部門的溝通協(xié)調(diào)，做好中期財政規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的銜接工作。

每個部門要做什么事？擬出臺的增支事項必須與中期財政規(guī)劃相銜接，制定延續(xù)性政策要統(tǒng)籌考慮多個年度。

此外，《意見》還要求對于農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧、就業(yè)等方面涉及財政支持的重大政策，有關(guān)部門應(yīng)會同財政部門建立中長期重大事項科學(xué)論證機(jī)制。

各級地方政府也要扮演重要角色，盡快落實(shí)管理責(zé)任，督促財政和其他相關(guān)部門做好編制中期財政規(guī)劃的基礎(chǔ)工作。地方各級財政部門要加強(qiáng)財政數(shù)據(jù)信息管理、支出項目化管理和定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，為規(guī)劃編制提供必要的人員保障和技術(shù)支持。

二、  中期財政規(guī)劃的重要性與編制過程

（一）中期財政規(guī)劃的作用          

中期財政規(guī)劃的作用有兩個，一個是支持年度預(yù)算的運(yùn)作，增加前瞻性；另一個是作為制定財政政策的輔助工具。通常來講，制定財政政策的工具是預(yù)算，但是年度預(yù)算考慮的問題是比較緊迫的，時間上的跨度也沒超過一年。而財政政策需要我們往前看，特別是在很多政策事項會引起未來的財政支出義務(wù)的前提下，比如政府承諾要保護(hù)環(huán)境，承諾要解決未來的養(yǎng)老和人口老齡化問題等等。這些政策會影響未來很多年會產(chǎn)生支出，超出了一個預(yù)算的年度。所以我們制定財政政策還需要有中期財政規(guī)劃的輔助。