曾憲植 中共北京市委黨校（北京行政學(xué)院）教授

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一、“十四五”規(guī)劃建議的起草過程

2020年10月26日至29日，黨的十九屆五中全會(huì)在北京召開，會(huì)議討論并通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱規(guī)劃《建議》）。習(xí)近平總書記代表中央政治局向中央全會(huì)作工作報(bào)告，并就《建議(討論稿)》向全會(huì)作了說明。

規(guī)劃《建議》編制審議通過過程中，由黨中央提出建議、政府編制規(guī)劃、人大審議通過規(guī)劃、全國人民執(zhí)行人大審議通過的程序安排，是中國共產(chǎn)黨在國家治理中創(chuàng)造的一個(gè)非常好的經(jīng)驗(yàn)，充分體現(xiàn)出我國的民主政治。除了依據(jù)黨中央的建議外，規(guī)劃《建議》的制定還開門問策、集思廣益，征求大家的意見。國務(wù)院網(wǎng)站開設(shè)了征求民意的專欄，每一個(gè)公民都可以提出自己的建議。規(guī)劃《建議》征求意見范圍之大、參與人數(shù)之多、形式之多樣，是前所未有的。廣泛征求各界意見后，中央委員、中央候補(bǔ)委員在全會(huì)上對(duì)其進(jìn)行充分討論，最后形成科學(xué)決策。規(guī)劃《建議》的制定是我國社會(huì)主義民主的生動(dòng)實(shí)踐，是科學(xué)決策、民主決策的重要體現(xiàn)。

黨中央對(duì)此次制定規(guī)劃《建議》高度重視。2020年3月，中央政治局決定，黨的十九屆五中全會(huì)審議“十四五”規(guī)劃建議，成立文件起草組，由習(xí)近平總書記擔(dān)任組長，李克強(qiáng)、王滬寧、韓正同志擔(dān)任副組長。從2020年3月到10月，習(xí)近平總書記先后主持召開兩次中央政治局會(huì)議，三次中央政治局常委會(huì)，兩次起草小組會(huì)議，研究審議規(guī)劃建議稿的總體框架、基本思路、指導(dǎo)思想和重要內(nèi)容。

這里特別說明一下，因?yàn)橹醒胝尉殖Ｎ瘯?huì)是常設(shè)機(jī)構(gòu)，所以在黨的決策中，它形成的是日常決策。中央政治局會(huì)議形成的決策比中央政治局常委重大，是大的決策。比中央政治局決策還要重大的決策必須經(jīng)過中央全會(huì)討論通過。規(guī)劃《建議》在起草階段時(shí)，中央就召開了兩次政治局會(huì)議來討論，足見其受重視程度。

除召開會(huì)議外，習(xí)近平總書記還發(fā)表了一系列重要講話，作出很多重要指示、批示，腳步為親、親力親為，多次到地方和基層進(jìn)行調(diào)研，為規(guī)劃《建議》的起草把握了大方向、確定了大思路、提出了大戰(zhàn)略。這體現(xiàn)了黨的決策始終堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際。

2020年3月，在武漢疫情還非常嚴(yán)重的時(shí)候，習(xí)近平總書記親自赴武漢考察。3月底赴浙江，5月趕往山西，6月到寧夏西部地區(qū)，7月北上吉林，8月冒著酷暑去安徽，9月南下湖南，10月到廣州考察改革開放的前沿地區(qū)，大半年時(shí)間，習(xí)近平總書記的足跡幾乎遍布中國。這些調(diào)研經(jīng)歷為“十四五”規(guī)劃《建議》編制積累了豐富的實(shí)踐案例，習(xí)近平總書記親自聽取了社會(huì)各界的意見和建議，為草案能夠充分聯(lián)系實(shí)際奠定了基礎(chǔ)。

兩次中央政治局會(huì)議，第一次召開是在7月30日，包括兩方面內(nèi)容：一是政治局委員審查規(guī)劃《建議》的初稿；二是習(xí)近平總書記代表黨中央對(duì)當(dāng)前國內(nèi)外形勢(shì)作出判斷。會(huì)議認(rèn)為，“十四五”時(shí)期是我國全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)之后，乘勢(shì)而上開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年。2020年是全面建成小康社會(huì)收官之年，2021年我們將開啟第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，“十四五”規(guī)劃的五年就是在為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)打基礎(chǔ)。

對(duì)當(dāng)前和今后一段時(shí)期我國面臨的國際國內(nèi)形勢(shì)，習(xí)近平總書記代表黨中央作出判斷：“我國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，但機(jī)遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，和平與發(fā)展仍然是時(shí)代主題”。也就是說，雖然形勢(shì)發(fā)生了很多變化，但戰(zhàn)略機(jī)遇窗口還沒有關(guān)上。未來五年，我們必須抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)。從改革開放一開始，鄧小平同志提出和平與發(fā)展是當(dāng)今時(shí)代的主題，到今天，這個(gè)主題仍然沒有變。黨的十九大之后，黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)形勢(shì)變化，國際環(huán)境日趨復(fù)雜，不穩(wěn)定和不確定性明顯增加，形勢(shì)比“十三五”時(shí)期更加復(fù)雜，所以我們必須得有憂患意識(shí)、底線思維，必須防范風(fēng)險(xiǎn)。我國已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，發(fā)展具有多方面優(yōu)勢(shì)和條件，一方面是有超大規(guī)模的市場(chǎng)，另一方面是具有社會(huì)主義制度獨(dú)有的制度優(yōu)越性。但發(fā)展不平衡不充分的問題依然突出，這是我們必須解決的基本矛盾。

如何應(yīng)對(duì)矛盾？中共中央政治局會(huì)議指出：“我們遇到的很多問題是中長期的，必須從持久戰(zhàn)的角度加以認(rèn)識(shí)，加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，建立疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作中長期協(xié)調(diào)機(jī)制，堅(jiān)持結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略方向，更多依靠科技創(chuàng)新，完善宏觀調(diào)控跨周期設(shè)計(jì)和調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長和防風(fēng)險(xiǎn)長期均衡。”“必須從持久戰(zhàn)的角度加以認(rèn)識(shí)”即要不斷防范風(fēng)險(xiǎn)，樹立憂患意識(shí)，加強(qiáng)自身能力建設(shè)，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

這次政治局會(huì)議釋放出許多黨中央決策方面的內(nèi)容和信號(hào)，包括我們已經(jīng)踏上新征程，進(jìn)入新發(fā)展階段，要增強(qiáng)憂患意識(shí)，構(gòu)建新發(fā)展格局，形成長期、持久發(fā)展的思想等。

習(xí)近平總書記還召開了七次座談會(huì)，廣泛征求各界意見。

7月21日，企業(yè)家座談會(huì)。會(huì)議請(qǐng)來7位企業(yè)家代表，既有國有企業(yè)負(fù)責(zé)人，又有民營企業(yè)家，還有外資和港澳臺(tái)資企業(yè)的管理人員和個(gè)體工商戶，代表了我國市場(chǎng)主體的方方面面。

8月24日，經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)。這次會(huì)議非常重要，共請(qǐng)來9位專家。按年齡段說，有50后、60后、70后；按領(lǐng)域說，有來自院校、科研機(jī)構(gòu)的，也有來自決策部門的，有經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會(huì)學(xué)家、人口學(xué)家，等等。他們提出的一些建議被寫入規(guī)劃《建議》中，比如“制定人口長期發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化生育政策，增強(qiáng)生育政策包容性，提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展，提高人口素質(zhì)”。這也是我們現(xiàn)在比較薄弱的環(huán)節(jié)。

習(xí)近平總書記在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)上提出六個(gè)“新”，后來也被寫入規(guī)劃《建議》中。

第一個(gè)“新”，“以辯證思維看待新發(fā)展階段的新機(jī)遇新挑戰(zhàn)”。辯證思維就是要考慮到，在發(fā)展的新階段，我們既有機(jī)遇又面臨挑戰(zhàn)，在危機(jī)中尋找發(fā)展機(jī)遇必須要防范風(fēng)險(xiǎn)。只有面對(duì)挑戰(zhàn)，才能抓住機(jī)遇。

第二個(gè)“新”，“以暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)為主構(gòu)建新發(fā)展格局”。這是習(xí)近平總書記在7月30日召開的中央政治局會(huì)議之后，再次對(duì)構(gòu)建新發(fā)展格局進(jìn)行強(qiáng)調(diào)。新發(fā)展格局是抗擊疫情以來，黨中央針對(duì)國際國內(nèi)形勢(shì)提出的政策。

第三個(gè)“新”，“以科技創(chuàng)新催生新發(fā)展動(dòng)能”。習(xí)近平總書記指出：“實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須實(shí)現(xiàn)依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的內(nèi)涵型增長，要求大力提升自主創(chuàng)新能力，盡快突破關(guān)鍵核心技術(shù)”。“新發(fā)展動(dòng)能”也是在新發(fā)展理念指導(dǎo)下推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要方面。

第四個(gè)“新”，“以深化改革激發(fā)新發(fā)展活力”。我國改革開放四十多年，包括新中國成立七十余年取得的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就，都是在中國共產(chǎn)黨人不斷改革、創(chuàng)造適合中國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的過程中取得的。改革是解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的關(guān)鍵，是推動(dòng)國家發(fā)展的根本動(dòng)力。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)是不斷變化的，適應(yīng)新形勢(shì)的變化必須通過改革。從這一點(diǎn)可以看出，我們黨是學(xué)習(xí)型政黨，是不斷適應(yīng)形勢(shì)變化的優(yōu)秀政黨。

第五個(gè)“新”，“以高水平對(duì)外開放打造國際合作和競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)”?，F(xiàn)在特別是疫情期間，世界出現(xiàn)逆全球化潮流，改革開放要在更高層次上高水平對(duì)外開放，形成新優(yōu)勢(shì)。我們一方面要顧好自己國家的發(fā)展，另一方面要建立人類命運(yùn)共同體，推動(dòng)世界的和平與發(fā)展。

第六個(gè)“新”，“以共建共治共享拓展社會(huì)發(fā)展新局面”。黨的十九屆四中全會(huì)提出，堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。人民群眾的參與、共享對(duì)共同治理非常重要。在抗擊疫情過程中，我們總結(jié)出了社會(huì)治理方面的經(jīng)驗(yàn)：只有人民支持，國家才能治理得更好。

9月11日，科學(xué)家座談會(huì)。會(huì)議請(qǐng)來7位科學(xué)家代表，既包括來自院校、研究院所的，也包括來自企業(yè)的；既有基礎(chǔ)科學(xué)、應(yīng)用科學(xué)的專家，又有做轉(zhuǎn)化性研究的專家；還有在華外國專家。通過代表構(gòu)成可以看出征求意見非常廣泛。

習(xí)近平總書記在科學(xué)家座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“現(xiàn)在，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善比過去任何時(shí)候都更加需要科學(xué)技術(shù)解決方案，都更加需要增強(qiáng)創(chuàng)新這個(gè)第一動(dòng)力。”同時(shí)，習(xí)近平總書記還對(duì)科學(xué)家群體提出了“堅(jiān)持面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)、面向國家重大需求、面向人民生命健康，不斷向科學(xué)技術(shù)廣度和深度進(jìn)軍”的要求，為我國科學(xué)家未來五年的研究確定了方向。科學(xué)研究的方向應(yīng)適應(yīng)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，適應(yīng)人民健康的需要。

9月22日，教育文化衛(wèi)生體育領(lǐng)域專家代表座談會(huì)。參加會(huì)議的專家來自教育、文化、體育、衛(wèi)生等領(lǐng)域。

征求意見過程中有兩大突出主題：一是開門問策。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我們要著眼長遠(yuǎn)、把握大勢(shì)，開門問策、集思廣益，研究新情況、作出新規(guī)劃。”鼓勵(lì)廣大人民群眾和社會(huì)各界以各種方式為規(guī)劃《建議》建言獻(xiàn)策。二是反復(fù)強(qiáng)調(diào)百年未有之大變局的國內(nèi)外形勢(shì)，以及建立新發(fā)展格局這一應(yīng)對(duì)策略。具體來說，科技創(chuàng)新是發(fā)展的動(dòng)力，我們要打好關(guān)鍵核心技術(shù)的攻堅(jiān)戰(zhàn)。習(xí)近平總書記在歷次座談會(huì)上經(jīng)常提到創(chuàng)新的動(dòng)力，在科學(xué)家座談會(huì)和企業(yè)家座談會(huì)上還反復(fù)強(qiáng)調(diào)兩種精神：科學(xué)家精神和企業(yè)家精神。除了創(chuàng)新精神以外，科學(xué)家、企業(yè)家還需具有很強(qiáng)的愛國意識(shí)。

其余幾次座談會(huì)也很重要。比如：8月25日，召開黨外人士座談會(huì)，向其他各個(gè)黨派及無黨派人士征求意見。8月20日，在合肥召開扎實(shí)推進(jìn)長三角一體化發(fā)展座談會(huì)，討論“長三角”經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展，為整個(gè)中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向定調(diào)，也為規(guī)劃《建議》起草廣泛征求了意見。傳統(tǒng)的“長三角”是兩省一市，即江蘇、浙江、上海。“長三角一體化”上升為國家戰(zhàn)略后，“長三角”擴(kuò)容，在原有基礎(chǔ)上加上了安徽，變成了三省一市。習(xí)近平總書記指出：“三省一市和有關(guān)部門要按照黨中央決策部署，勇于擔(dān)當(dāng)，主動(dòng)作為，大膽突破。”“長三角一體化”旨在通過“長三角”帶動(dòng)整個(gè)長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展。2019年，長江經(jīng)濟(jì)帶11個(gè)省市的經(jīng)濟(jì)總量占到了全中國的一半，由此可見它的發(fā)展對(duì)中國經(jīng)濟(jì)來說非常關(guān)鍵。“長三角”是長江經(jīng)濟(jì)帶的龍頭，必須要發(fā)展好。9月17日，召開基層代表座談會(huì)，聽取基層干部群眾代表對(duì)“十四五”規(guī)劃編制的意見和建議。習(xí)近平總書記在會(huì)上指出：“謀劃‘十四五’時(shí)期發(fā)展，要堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展成果由人民共享，努力在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展過程中辦好各項(xiàng)民生事業(yè)、補(bǔ)齊民生領(lǐng)域短板。”這釋放出一個(gè)信號(hào)，“十四五”期間，我們要大幅提高廣大人民群眾在生活福利、生活保障方面的水平。在治理方面必須堅(jiān)持共建、共治、共享，充分體現(xiàn)出中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，同時(shí)提高國家治理水平和治理能力。

第二次政治局會(huì)議是9月28日。會(huì)議對(duì)規(guī)劃《建議》稿進(jìn)行了討論。習(xí)近平總書記在會(huì)上就推動(dòng)“十四五”時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出“五個(gè)堅(jiān)持”：一是必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，不斷提高貫徹新發(fā)展理念能力和水平。二是必須堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持人民主體地位，維護(hù)人民根本利益，增進(jìn)民生福祉。三是必須構(gòu)建新發(fā)展格局，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。四是必須堅(jiān)持深化改革開放，強(qiáng)化有利于提高資源配置效率、有利于調(diào)動(dòng)全社會(huì)積極性的改革開放重大舉措。改革讓我們不斷產(chǎn)生發(fā)展動(dòng)力，開放使我們吸收全世界的發(fā)展成果，不斷深化改革、強(qiáng)化開放有利于提高資源配置效率、調(diào)動(dòng)全社會(huì)積極性。在新的高度上進(jìn)行開放的同時(shí)，要強(qiáng)調(diào)開放的安全性。五是必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，注重防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。“系統(tǒng)觀念”就是要考慮到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面，既要考慮到優(yōu)勢(shì)，又要看到短板。我們要補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，同時(shí)增強(qiáng)憂患意識(shí)、防范風(fēng)險(xiǎn)，抓住發(fā)展機(jī)遇，化危為機(jī)，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

黨的十九屆五中全會(huì)召開前，10月16日，中央政治局專門組織了一次集體學(xué)習(xí)，主題是“量子科技研究和應(yīng)用前景”。清華大學(xué)副校長、中國科學(xué)院院士、材料物理學(xué)家薛其坤教授在集體學(xué)習(xí)中作為主講人，專門介紹了我國及世界量子科學(xué)發(fā)展的情況。總體上講，我國在量子科學(xué)方面跟美國相比還有一定差距，但已逐漸實(shí)現(xiàn)“彎道超車”，特別是在量子互聯(lián)網(wǎng)、量子計(jì)算、量子衛(wèi)星等方面取得了很多優(yōu)秀科研成果。比如中國科技大學(xué)潘建偉科研團(tuán)隊(duì)研制的“九章”量子計(jì)算原型機(jī)，在一個(gè)特定賽道上，200秒的“量子算力”，相當(dāng)于目前“最強(qiáng)超算”6億年的計(jì)算能力。這一成果推動(dòng)全球量子計(jì)算的前沿研究達(dá)到一個(gè)新高度。再如量子衛(wèi)星實(shí)現(xiàn)衛(wèi)星與地面之間的量子通信。這些都是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前沿科技，從中我們可以看出，在黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，科研人員在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮創(chuàng)新作用，對(duì)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生了巨大推動(dòng)作用。

近年來，我國科技投入發(fā)展突飛猛進(jìn)，到2019年為止，我國科技投入總體規(guī)模已居世界第二，僅次于美國。“十四五”期間，我國會(huì)繼續(xù)重視科技投入，相信通過資金支持和科學(xué)家的努力，我們?cè)谠S多科研方面和科技領(lǐng)域都會(huì)實(shí)現(xiàn)超越。當(dāng)然，必須承認(rèn)，與排在世界前列的創(chuàng)新型國家相比，我們還有一定差距，但國家的重視使我們具有了非常大的潛力。

近日，嫦娥五號(hào)探測(cè)器成功登月，并一次性帶回兩公斤的土壤樣本，這是四十多年來，首次有國家從月球采樣返回。之前探月的國家?guī)Щ貋淼膸r石和沉積物的年齡為三十到四十億年，而嫦娥五號(hào)帶回來的物質(zhì)相對(duì)要年輕許多，大概是十三億年，因此更具研究?jī)r(jià)值。這充分證明我國航天技術(shù)已達(dá)到世界頂級(jí)水平。天文望遠(yuǎn)鏡也足以說明我們的科研實(shí)力和科研基礎(chǔ)。在取得科技成果的過程中，出現(xiàn)了許多值得尊敬的科學(xué)家，他們成為了中華民族的脊梁。比如FAST射電望遠(yuǎn)鏡工程的總工程師南仁東，他像一頭老黃牛一樣，兢兢業(yè)業(yè)，為FAST射電望遠(yuǎn)鏡建成貢獻(xiàn)了自己的一生。

2020年10月26日至29日，黨的十九屆五中全會(huì)召開，與會(huì)同志踴躍發(fā)言，對(duì)文件稿進(jìn)行反復(fù)推敲。規(guī)劃《建議》關(guān)系到影響國家前途命運(yùn)的每一個(gè)事業(yè)，每位中央委員、中央候補(bǔ)委員身上的擔(dān)子都是沉甸甸的。最后規(guī)劃《建議》經(jīng)過修改總結(jié)，得到通過。

10月30日，中共中央召開新聞發(fā)布會(huì)，介紹黨的十九屆五中全會(huì)精神。中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)辦公室分管日常工作的副主任韓文秀介紹了規(guī)劃《建議》起草有關(guān)情況。他提到，規(guī)劃《建議》的起草主要把握了五條原則：一是處理好繼承和創(chuàng)新的關(guān)系，做好“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)有機(jī)銜接。二是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，更好發(fā)揮中國制度優(yōu)勢(shì)。三是處理好開放和自主的關(guān)系，更好統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局。四是處理好發(fā)展和安全的關(guān)系，確保不發(fā)生影響現(xiàn)代化進(jìn)程的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。五是處理好戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)的關(guān)系，做到既高瞻遠(yuǎn)矚又務(wù)實(shí)管用。