21世紀(jì)頭十年的扶貧開(kāi)發(fā),國(guó)家扶持的重點(diǎn)從縣轉(zhuǎn)向縣和村。除了592個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣外,在全國(guó)范圍內(nèi)確定了14.8萬(wàn)個(gè)貧困村進(jìn)行“整村推進(jìn)”。國(guó)家扶持的區(qū)域范圍從貧困縣擴(kuò)展到非貧困縣的一些偏遠(yuǎn)貧困的村莊。將扶貧對(duì)象擴(kuò)展到村的原因是,單純以縣進(jìn)行瞄準(zhǔn)和扶持會(huì)遺漏很多非貧困縣的貧困人口,導(dǎo)致貧困縣和條件相似的非貧困縣的差距擴(kuò)大。當(dāng)貧困人口越來(lái)越少時(shí),貧困縣內(nèi)扶貧資源外溢到非貧困戶的現(xiàn)象就會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重,而非貧困縣的貧困農(nóng)戶又被排斥在扶貧資源享受對(duì)象之外,從而降低扶貧效率。以貧困程度深的村為單位進(jìn)行扶持在當(dāng)時(shí)是一個(gè)比較好的選擇。中國(guó)的村莊構(gòu)成了一個(gè)比較完整的社區(qū),是中國(guó)行政區(qū)劃體系中最基層的一級(jí),有相對(duì)完整的組織結(jié)構(gòu)。在村級(jí)實(shí)施扶貧項(xiàng)目,特別是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目,既有利于改善貧困村的生產(chǎn)生活條件,也有利于村民的直接參與。
區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)是以推動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展、縮小區(qū)域相對(duì)差距帶動(dòng)貧困人口脫貧為目標(biāo),也因此取得了顯著的成效。從主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)看,貧困地區(qū)在糧食、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民人均純收入方面的增長(zhǎng)速度明顯快于全國(guó)平均水平。以《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》執(zhí)行期間(1994年-2000年)為例,國(guó)家重點(diǎn)扶持的貧困縣(592個(gè))農(nóng)業(yè)增加值年均增長(zhǎng)7.5%,高于全國(guó)7.0%的年均增長(zhǎng)速度;糧食產(chǎn)量年均增長(zhǎng)1.9%,是全國(guó)平均增長(zhǎng)速度(0.6%)的3.2倍;農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)12.8%,比全國(guó)農(nóng)民人均收入的增速高2個(gè)百分點(diǎn)。2001-2010年,國(guó)家將扶貧開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榧确隹h也扶村,帶動(dòng)貧困村農(nóng)民人均純收入的年均增長(zhǎng)速度比全國(guó)農(nóng)村高3個(gè)百分點(diǎn)。
除此之外,貧困地區(qū)居民的生產(chǎn)生活條件也在不斷改善。比如,在基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施變化方面,村村通公路、通電、通電話,村村能收看有線電視、能上網(wǎng)。國(guó)內(nèi)外專家的研究表明,1986-1995年,扶貧投資使貧困縣農(nóng)民人均收入增長(zhǎng)速度比同一地區(qū)的非貧困縣快0.9%-2.2%,投資回報(bào)率達(dá)到11.6%-15.5%。
總體而言,幾十年來(lái)區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)通過(guò)推動(dòng)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),在一定程度上促進(jìn)了中國(guó)大規(guī)模減貧進(jìn)程,同時(shí)也減緩了區(qū)域差距的擴(kuò)大趨勢(shì)。
(二)第二階段:精準(zhǔn)扶貧
2013年11月,習(xí)近平總書(shū)記在湖南湘西十八洞村考察時(shí),首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”理念。此后,精準(zhǔn)扶貧成為我國(guó)一項(xiàng)基本方略。從區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)到精準(zhǔn)扶貧,扶貧對(duì)象也從貧困地區(qū)的貧困縣、貧困村下沉到貧困家庭、貧困人口,扶貧措施也直接到戶到人。
1.實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的背景
過(guò)去的區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧政策難以使剩余的貧困人口受益,無(wú)法實(shí)現(xiàn)2020年全部貧困人口脫貧的國(guó)家目標(biāo)。經(jīng)過(guò)幾十年的區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā),貧困人口逐漸從區(qū)域貧困轉(zhuǎn)向點(diǎn)狀分布,剩余的貧困人口貧困程度更深、脫貧難度更大。而此時(shí),依靠區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“涓滴效應(yīng)”能帶動(dòng)的貧困人口越來(lái)越少,所以對(duì)剩下的貧困人口必須采取更有針對(duì)性的幫扶措施,才能幫助他們擺脫貧困。比如,通過(guò)對(duì)整村推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估以及大量的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研,我們發(fā)現(xiàn),整村推進(jìn)項(xiàng)目的扶貧效果顯著,但扶貧投資的主要受益對(duì)象是貧困村中相對(duì)較富裕的農(nóng)戶,而非貧困農(nóng)戶。調(diào)研顯示,整村推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施使平均收入以上的農(nóng)戶的收入和消費(fèi)年均增加9.2%,而平均收入以下的農(nóng)戶基本沒(méi)有從該項(xiàng)目中受益。因此,在這種情況下,面對(duì)經(jīng)濟(jì)增速放緩,不平等程度增加,區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)的減貧能力下降,如果不實(shí)施瞄準(zhǔn)貧困家庭和貧困人口因人施策的精準(zhǔn)扶貧,就不可能實(shí)現(xiàn)2020年減貧目標(biāo)。
2.精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)
精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo),即到2020年解決現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下所有貧困人口的絕對(duì)貧困問(wèn)題,也就是我們常說(shuō)的“一個(gè)都不能少”。
精準(zhǔn)扶貧的標(biāo)準(zhǔn),有兩個(gè)方面:第一,收入標(biāo)準(zhǔn)。黨的十八屆五中全會(huì)、黨的十九大都提出了我們按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下要在2020年實(shí)現(xiàn)全部農(nóng)村貧困人口的脫貧,“現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)”是指2010年的2300元。第二,穩(wěn)定解決貧困人口的“兩不愁三保障”問(wèn)題。其中,“兩不愁”就是不愁吃、不愁穿,強(qiáng)調(diào)溫飽問(wèn)題;“三保障”就是保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全。
那么,“兩不愁三保障”的標(biāo)準(zhǔn)是什么?不愁吃,一方面是吃飯不愁,既要吃得飽,又要吃得健康、有營(yíng)養(yǎng),根據(jù)居住地飲食習(xí)慣,農(nóng)戶有能力通過(guò)自產(chǎn)或自購(gòu)滿足口糧需求及補(bǔ)充一定的肉蛋豆制品等必要營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)。另一方面是飲水有保障,水質(zhì)不低于國(guó)家三類水標(biāo)準(zhǔn);水質(zhì)清澈,為山泉水、沒(méi)有投餌養(yǎng)魚(yú)的塘、庫(kù)、池等;人均日供水量不少于35升;自來(lái)水或簡(jiǎn)易水管取水或人工挑水往返時(shí)間不超過(guò)30分鐘;垂直取水距離不得超過(guò)100米;全年季節(jié)性缺水不得連續(xù)超過(guò)15天。不愁穿,根據(jù)居住地環(huán)境,農(nóng)戶有能力自主購(gòu)買或通過(guò)親屬購(gòu)買,做到四季有換季衣服、日常有換洗衣服。
義務(wù)教育有保障是指家庭適齡兒童依法接受義務(wù)教育。具體要求:義務(wù)教育階段適齡兒童不因家庭經(jīng)濟(jì)困難失學(xué)輟學(xué)(建檔立卡戶家庭無(wú)義務(wù)教育階段適齡兒童輟學(xué),因身體原因除外);家庭中有特殊兒童的應(yīng)有相應(yīng)送教上門的幫扶措施。基本醫(yī)療有保障,最主要是讓農(nóng)戶能夠看得上病、看得起病。具體要求:城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)和精準(zhǔn)脫貧保覆蓋所有建檔立卡農(nóng)村貧困人口;建檔立卡農(nóng)村貧困人口中慢性病人口享受慢性病救助和家庭簽約醫(yī)生服務(wù);建立城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧保、民政救助和健康扶貧醫(yī)療基金等制度的銜接機(jī)制;全面落實(shí)大病和慢性病分類救治。住房安全有保障,就是保障農(nóng)戶家庭住房安全。具體要求:經(jīng)縣級(jí)及以上住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門評(píng)定為A級(jí)、B級(jí)的為安全住房;經(jīng)縣級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門評(píng)定為C級(jí)、D級(jí)危房,必須進(jìn)行加固維修和改造,改造后必須達(dá)到《農(nóng)村危房改造基本安全技術(shù)導(dǎo)則》標(biāo)準(zhǔn);對(duì)通過(guò)易地扶貧搬遷安置的建檔立卡貧困戶,集中安置的以交付住房鑰匙視為達(dá)到入住標(biāo)準(zhǔn),分散安置的達(dá)到入住標(biāo)準(zhǔn)且入住視為住房安全有保障。
3.精準(zhǔn)扶貧的主要內(nèi)容
精準(zhǔn)扶貧的主要內(nèi)容包括以下四個(gè)方面:第一,識(shí)別和瞄準(zhǔn)到戶到人。精準(zhǔn)扶貧,首先要做到精準(zhǔn)識(shí)別,對(duì)貧困戶進(jìn)行一一甄別,之后建檔立卡,這樣才能精準(zhǔn)發(fā)力。第二,因戶因人制定幫扶措施。瞄準(zhǔn)每個(gè)貧困戶,分析其致貧原因,并制定有針對(duì)性的幫扶措施,因人因戶施策。第三,扶持對(duì)象動(dòng)態(tài)調(diào)整。有的貧困戶通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別,因人施策,脫貧致富;而有的貧困戶是脫貧后又返貧的。在這一過(guò)程中,需要對(duì)貧困戶實(shí)行動(dòng)態(tài)管理、精準(zhǔn)管理。第四,脫貧退出需要評(píng)估。貧困戶是否真的達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn),需要進(jìn)行評(píng)估。這不是各地自己說(shuō)了算的,有一套評(píng)估系統(tǒng),而且列入各級(jí)政府績(jī)效考核范圍。我們要嚴(yán)防虛假脫貧、數(shù)字脫貧,要讓脫貧攻堅(jiān)成效經(jīng)得起歷史和人民檢驗(yàn)。
4.精準(zhǔn)扶貧的措施
實(shí)施精準(zhǔn)扶貧,要采取綜合性扶持措施,主要有以下八項(xiàng):第一,特色產(chǎn)業(yè)扶貧。要使龐大的貧困群體如期脫貧,促進(jìn)就業(yè)是一個(gè)方面。而這需要大力發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè),依靠產(chǎn)業(yè)扶貧來(lái)實(shí)現(xiàn)。第二,就業(yè)扶貧。這主要針對(duì)的是有勞動(dòng)能力的貧困戶。通過(guò)有針對(duì)性的幫扶措施,使他們得到穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)和穩(wěn)定的收入。第三,生態(tài)補(bǔ)償。比如,在生態(tài)保護(hù)區(qū)生活的貧困戶,我們可以安排他們?nèi)プ鲎o(hù)林員,這樣既能保護(hù)生態(tài)環(huán)境,又能使他們?cè)鍪?。第四,易地扶貧搬遷。對(duì)于居住在生態(tài)特別脆弱地區(qū)或偏遠(yuǎn)地區(qū)的貧困戶,通過(guò)易地扶貧搬遷,改善他們的生產(chǎn)生活條件,幫助他們逐步脫貧致富。第五,危房改造。要使貧困戶住房安全有保障,一方面是易地扶貧搬遷,另一方面是危房改造。對(duì)于不能搬遷的貧苦戶,當(dāng)?shù)卣绻_認(rèn)他的房屋是危房,就需要進(jìn)行維修或重建。第六,教育扶貧。教育扶貧主要是保障貧困家庭的孩子有學(xué)上。這實(shí)際上超出了義務(wù)教育的階段。比如,針對(duì)學(xué)齡前兒童、高中生、大學(xué)生等,我們都有針對(duì)性的幫扶措施??梢?jiàn),教育扶貧是全方位的。第七,健康扶貧。其實(shí),這就是基本醫(yī)療有保障。具體包括前面講到的基本醫(yī)療保險(xiǎn)要覆蓋所有農(nóng)村貧困人口;提高農(nóng)村貧困人口的看病報(bào)銷比例;提供慢性病救助和家庭簽約醫(yī)生服務(wù)等。第八,社會(huì)保障兜底。對(duì)于一些老弱病殘、喪失勞動(dòng)能力的貧困戶,則需要社會(huì)保障兜底。具體包括低保、大病救助、社會(huì)救助等。
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