21世紀(jì)頭十年的扶貧開發(fā)，國(guó)家扶持的重點(diǎn)從縣轉(zhuǎn)向縣和村。除了592個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣外，在全國(guó)范圍內(nèi)確定了14.8萬(wàn)個(gè)貧困村進(jìn)行“整村推進(jìn)”。國(guó)家扶持的區(qū)域范圍從貧困縣擴(kuò)展到非貧困縣的一些偏遠(yuǎn)貧困的村莊。將扶貧對(duì)象擴(kuò)展到村的原因是，單純以縣進(jìn)行瞄準(zhǔn)和扶持會(huì)遺漏很多非貧困縣的貧困人口，導(dǎo)致貧困縣和條件相似的非貧困縣的差距擴(kuò)大。當(dāng)貧困人口越來(lái)越少時(shí)，貧困縣內(nèi)扶貧資源外溢到非貧困戶的現(xiàn)象就會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，而非貧困縣的貧困農(nóng)戶又被排斥在扶貧資源享受對(duì)象之外，從而降低扶貧效率。以貧困程度深的村為單位進(jìn)行扶持在當(dāng)時(shí)是一個(gè)比較好的選擇。中國(guó)的村莊構(gòu)成了一個(gè)比較完整的社區(qū)，是中國(guó)行政區(qū)劃體系中最基層的一級(jí)，有相對(duì)完整的組織結(jié)構(gòu)。在村級(jí)實(shí)施扶貧項(xiàng)目，特別是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，既有利于改善貧困村的生產(chǎn)生活條件，也有利于村民的直接參與。

區(qū)域扶貧開發(fā)是以推動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展、縮小區(qū)域相對(duì)差距帶動(dòng)貧困人口脫貧為目標(biāo)，也因此取得了顯著的成效。從主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)看，貧困地區(qū)在糧食、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民人均純收入方面的增長(zhǎng)速度明顯快于全國(guó)平均水平。以《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》執(zhí)行期間（1994年-2000年）為例，國(guó)家重點(diǎn)扶持的貧困縣（592個(gè)）農(nóng)業(yè)增加值年均增長(zhǎng)7.5%，高于全國(guó)7.0%的年均增長(zhǎng)速度；糧食產(chǎn)量年均增長(zhǎng)1.9%，是全國(guó)平均增長(zhǎng)速度(0.6%)的3.2倍；農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)12.8%，比全國(guó)農(nóng)民人均收入的增速高2個(gè)百分點(diǎn)。2001-2010年，國(guó)家將扶貧開發(fā)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榧确隹h也扶村，帶動(dòng)貧困村農(nóng)民人均純收入的年均增長(zhǎng)速度比全國(guó)農(nóng)村高3個(gè)百分點(diǎn)。

除此之外，貧困地區(qū)居民的生產(chǎn)生活條件也在不斷改善。比如，在基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施變化方面，村村通公路、通電、通電話，村村能收看有線電視、能上網(wǎng)。國(guó)內(nèi)外專家的研究表明，1986-1995年，扶貧投資使貧困縣農(nóng)民人均收入增長(zhǎng)速度比同一地區(qū)的非貧困縣快0.9%-2.2%，投資回報(bào)率達(dá)到11.6%-15.5%。

總體而言，幾十年來(lái)區(qū)域扶貧開發(fā)通過(guò)推動(dòng)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在一定程度上促進(jìn)了中國(guó)大規(guī)模減貧進(jìn)程，同時(shí)也減緩了區(qū)域差距的擴(kuò)大趨勢(shì)。

（二）第二階段：精準(zhǔn)扶貧

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西十八洞村考察時(shí)，首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”理念。此后，精準(zhǔn)扶貧成為我國(guó)一項(xiàng)基本方略。從區(qū)域扶貧開發(fā)到精準(zhǔn)扶貧，扶貧對(duì)象也從貧困地區(qū)的貧困縣、貧困村下沉到貧困家庭、貧困人口，扶貧措施也直接到戶到人。

1.實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的背景

過(guò)去的區(qū)域開發(fā)扶貧政策難以使剩余的貧困人口受益，無(wú)法實(shí)現(xiàn)2020年全部貧困人口脫貧的國(guó)家目標(biāo)。經(jīng)過(guò)幾十年的區(qū)域扶貧開發(fā)，貧困人口逐漸從區(qū)域貧困轉(zhuǎn)向點(diǎn)狀分布，剩余的貧困人口貧困程度更深、脫貧難度更大。而此時(shí)，依靠區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“涓滴效應(yīng)”能帶動(dòng)的貧困人口越來(lái)越少，所以對(duì)剩下的貧困人口必須采取更有針對(duì)性的幫扶措施，才能幫助他們擺脫貧困。比如，通過(guò)對(duì)整村推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估以及大量的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，整村推進(jìn)項(xiàng)目的扶貧效果顯著，但扶貧投資的主要受益對(duì)象是貧困村中相對(duì)較富裕的農(nóng)戶，而非貧困農(nóng)戶。調(diào)研顯示，整村推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施使平均收入以上的農(nóng)戶的收入和消費(fèi)年均增加9.2%，而平均收入以下的農(nóng)戶基本沒有從該項(xiàng)目中受益。因此，在這種情況下，面對(duì)經(jīng)濟(jì)增速放緩，不平等程度增加，區(qū)域扶貧開發(fā)的減貧能力下降，如果不實(shí)施瞄準(zhǔn)貧困家庭和貧困人口因人施策的精準(zhǔn)扶貧，就不可能實(shí)現(xiàn)2020年減貧目標(biāo)。

2.精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)

精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)，即到2020年解決現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下所有貧困人口的絕對(duì)貧困問題，也就是我們常說(shuō)的“一個(gè)都不能少”。

精準(zhǔn)扶貧的標(biāo)準(zhǔn)，有兩個(gè)方面：第一，收入標(biāo)準(zhǔn)。黨的十八屆五中全會(huì)、黨的十九大都提出了我們按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下要在2020年實(shí)現(xiàn)全部農(nóng)村貧困人口的脫貧，“現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)”是指2010年的2300元。第二，穩(wěn)定解決貧困人口的“兩不愁三保障”問題。其中，“兩不愁”就是不愁吃、不愁穿，強(qiáng)調(diào)溫飽問題；“三保障”就是保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全。

那么，“兩不愁三保障”的標(biāo)準(zhǔn)是什么？不愁吃，一方面是吃飯不愁，既要吃得飽，又要吃得健康、有營(yíng)養(yǎng)，根據(jù)居住地飲食習(xí)慣，農(nóng)戶有能力通過(guò)自產(chǎn)或自購(gòu)滿足口糧需求及補(bǔ)充一定的肉蛋豆制品等必要營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)。另一方面是飲水有保障，水質(zhì)不低于國(guó)家三類水標(biāo)準(zhǔn)；水質(zhì)清澈，為山泉水、沒有投餌養(yǎng)魚的塘、庫(kù)、池等；人均日供水量不少于35升；自來(lái)水或簡(jiǎn)易水管取水或人工挑水往返時(shí)間不超過(guò)30分鐘；垂直取水距離不得超過(guò)100米；全年季節(jié)性缺水不得連續(xù)超過(guò)15天。不愁穿，根據(jù)居住地環(huán)境，農(nóng)戶有能力自主購(gòu)買或通過(guò)親屬購(gòu)買，做到四季有換季衣服、日常有換洗衣服。

義務(wù)教育有保障是指家庭適齡兒童依法接受義務(wù)教育。具體要求：義務(wù)教育階段適齡兒童不因家庭經(jīng)濟(jì)困難失學(xué)輟學(xué)（建檔立卡戶家庭無(wú)義務(wù)教育階段適齡兒童輟學(xué)，因身體原因除外）；家庭中有特殊兒童的應(yīng)有相應(yīng)送教上門的幫扶措施。基本醫(yī)療有保障，最主要是讓農(nóng)戶能夠看得上病、看得起病。具體要求：城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)和精準(zhǔn)脫貧保覆蓋所有建檔立卡農(nóng)村貧困人口；建檔立卡農(nóng)村貧困人口中慢性病人口享受慢性病救助和家庭簽約醫(yī)生服務(wù)；建立城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧保、民政救助和健康扶貧醫(yī)療基金等制度的銜接機(jī)制；全面落實(shí)大病和慢性病分類救治。住房安全有保障，就是保障農(nóng)戶家庭住房安全。具體要求：經(jīng)縣級(jí)及以上住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門評(píng)定為A級(jí)、B級(jí)的為安全住房；經(jīng)縣級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門評(píng)定為C級(jí)、D級(jí)危房，必須進(jìn)行加固維修和改造，改造后必須達(dá)到《農(nóng)村危房改造基本安全技術(shù)導(dǎo)則》標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)通過(guò)易地扶貧搬遷安置的建檔立卡貧困戶，集中安置的以交付住房鑰匙視為達(dá)到入住標(biāo)準(zhǔn)，分散安置的達(dá)到入住標(biāo)準(zhǔn)且入住視為住房安全有保障。

3.精準(zhǔn)扶貧的主要內(nèi)容

精準(zhǔn)扶貧的主要內(nèi)容包括以下四個(gè)方面：第一，識(shí)別和瞄準(zhǔn)到戶到人。精準(zhǔn)扶貧，首先要做到精準(zhǔn)識(shí)別，對(duì)貧困戶進(jìn)行一一甄別，之后建檔立卡，這樣才能精準(zhǔn)發(fā)力。第二，因戶因人制定幫扶措施。瞄準(zhǔn)每個(gè)貧困戶，分析其致貧原因，并制定有針對(duì)性的幫扶措施，因人因戶施策。第三，扶持對(duì)象動(dòng)態(tài)調(diào)整。有的貧困戶通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別，因人施策，脫貧致富；而有的貧困戶是脫貧后又返貧的。在這一過(guò)程中，需要對(duì)貧困戶實(shí)行動(dòng)態(tài)管理、精準(zhǔn)管理。第四，脫貧退出需要評(píng)估。貧困戶是否真的達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)，需要進(jìn)行評(píng)估。這不是各地自己說(shuō)了算的，有一套評(píng)估系統(tǒng)，而且列入各級(jí)政府績(jī)效考核范圍。我們要嚴(yán)防虛假脫貧、數(shù)字脫貧，要讓脫貧攻堅(jiān)成效經(jīng)得起歷史和人民檢驗(yàn)。

4.精準(zhǔn)扶貧的措施

實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，要采取綜合性扶持措施，主要有以下八項(xiàng)：第一，特色產(chǎn)業(yè)扶貧。要使龐大的貧困群體如期脫貧，促進(jìn)就業(yè)是一個(gè)方面。而這需要大力發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，依靠產(chǎn)業(yè)扶貧來(lái)實(shí)現(xiàn)。第二，就業(yè)扶貧。這主要針對(duì)的是有勞動(dòng)能力的貧困戶。通過(guò)有針對(duì)性的幫扶措施，使他們得到穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)和穩(wěn)定的收入。第三，生態(tài)補(bǔ)償。比如，在生態(tài)保護(hù)區(qū)生活的貧困戶，我們可以安排他們?nèi)プ鲎o(hù)林員，這樣既能保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又能使他們?cè)鍪?。第四，易地扶貧搬遷。對(duì)于居住在生態(tài)特別脆弱地區(qū)或偏遠(yuǎn)地區(qū)的貧困戶，通過(guò)易地扶貧搬遷，改善他們的生產(chǎn)生活條件，幫助他們逐步脫貧致富。第五，危房改造。要使貧困戶住房安全有保障，一方面是易地扶貧搬遷，另一方面是危房改造。對(duì)于不能搬遷的貧苦戶，當(dāng)?shù)卣绻_認(rèn)他的房屋是危房，就需要進(jìn)行維修或重建。第六，教育扶貧。教育扶貧主要是保障貧困家庭的孩子有學(xué)上。這實(shí)際上超出了義務(wù)教育的階段。比如，針對(duì)學(xué)齡前兒童、高中生、大學(xué)生等，我們都有針對(duì)性的幫扶措施。可見，教育扶貧是全方位的。第七，健康扶貧。其實(shí)，這就是基本醫(yī)療有保障。具體包括前面講到的基本醫(yī)療保險(xiǎn)要覆蓋所有農(nóng)村貧困人口；提高農(nóng)村貧困人口的看病報(bào)銷比例；提供慢性病救助和家庭簽約醫(yī)生服務(wù)等。第八，社會(huì)保障兜底。對(duì)于一些老弱病殘、喪失勞動(dòng)能力的貧困戶，則需要社會(huì)保障兜底。具體包括低保、大病救助、社會(huì)救助等。