第二，扶貧開發(fā)的主要?dú)v程。

1978年底中央工作會(huì)議和中共十一屆三中全會(huì)揭開了改革開放的序幕，會(huì)議的一個(gè)重要成果是把黨和國家工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。“讓一部分人、一部分地區(qū)先富裕起來，最終達(dá)到共同富裕”。1978年12月，鄧小平指出，“在西北、西南和其他一些地區(qū)，那里的生產(chǎn)和群眾生活還很困難，國家應(yīng)當(dāng)從各方面給以幫助，特別要從物質(zhì)上給以有力的支持”。1979-1985年，中國經(jīng)濟(jì)體制改革促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的全面持續(xù)增長，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)整為重要內(nèi)容的農(nóng)村政策調(diào)整和體制改革，作為一種益貧式的增長方式，使農(nóng)民收入普遍增加，農(nóng)村貧困人口大規(guī)模減少。從收入增長效應(yīng)上看，1978-1985年，農(nóng)村居民實(shí)際人均純收入增長169%，年均增長15.1%;從收入分配上看，農(nóng)村基尼系數(shù)從1980年的0.241降低到0.227，農(nóng)村內(nèi)部收入差距縮小。按1978年的100元的貧困線估計(jì)，1978年中國貧困發(fā)生率為30.7%，貧困人口規(guī)模為2.5億人，占世界貧困人口的比例約為四分之一。到1985年，中國解決了貧困人口中一半人口的溫飽問題，農(nóng)村貧困人口剩余1.25億，貧困發(fā)生率為15%，年均減貧1786萬。但這一時(shí)期，對(duì)貧困地區(qū)的扶持主要是以“撒胡椒面”式的實(shí)物救濟(jì)“輸血”為主，救濟(jì)形式單一、分散、力度較低，很難集中解決一些制約區(qū)域發(fā)展的重要問題。

1980年代中期開始的反貧困計(jì)劃，嘗試改變以往無償救助為主的扶持政策，轉(zhuǎn)而以生產(chǎn)幫助為主、無償救濟(jì)為輔。其主要內(nèi)容是為貧困農(nóng)戶提供信貸資金，實(shí)行以工代賑，興建基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)基本農(nóng)田，推廣農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)，擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)等。1984年，中共中央、國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，基本目標(biāo)是解決貧困地區(qū)的基本溫飽問題，對(duì)策是經(jīng)濟(jì)開發(fā)。當(dāng)時(shí)，對(duì)貧困地區(qū)的資金和物資扶持主要是用于發(fā)展生產(chǎn)，改變生產(chǎn)條件，增強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力，本質(zhì)上是一種區(qū)域扶貧開發(fā)政策，注重經(jīng)濟(jì)開發(fā)、多種經(jīng)營、商品經(jīng)濟(jì)等問題。1980年代初至1980年代末，為了幫助老少邊窮地區(qū)盡快改變貧困落后面貌，國家先后設(shè)立了7筆扶貧專項(xiàng)資金，每年資金總額達(dá)到40億元左右，其中四分之三左右屬于低息或貼息的信貸資金。“七五”期間每年增加扶貧專項(xiàng)貼息貸款10億元，通過實(shí)行以工代賑，發(fā)展貧困地區(qū)水利、公路、電力等基礎(chǔ)設(shè)施，當(dāng)時(shí)的以工代賑直接滿足貧困地區(qū)群眾的基本需求，提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)和消化了部分滯銷產(chǎn)品。

“七五”扶貧開發(fā)的基本目標(biāo)是解決溫飽問題。“八五”扶貧開發(fā)工作是在這個(gè)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)兩個(gè)穩(wěn)定:一是加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)，當(dāng)時(shí)的考慮是一人開發(fā)半畝到一畝的基本農(nóng)田，提高糧食產(chǎn)量。主要做法是保水、保肥、保土，治山、治溝、種草、種樹。主要目的是通過建設(shè)基本農(nóng)田解決貧困地區(qū)糧食增產(chǎn)問題，進(jìn)而解決吃飯和增收問題。二是發(fā)展多種經(jīng)營，進(jìn)行資源開發(fā)，建設(shè)區(qū)域性支柱產(chǎn)業(yè)。當(dāng)時(shí)的經(jīng)驗(yàn)是一戶有幾畝經(jīng)濟(jì)林或者幾頭牛、一群羊，就可以穩(wěn)定地解決溫飽問題;一個(gè)村抓住一兩個(gè)優(yōu)勢項(xiàng)目，一兩年就可以收到明顯成效。這一時(shí)期開始，扶貧工作更加注重從單純救濟(jì)向經(jīng)濟(jì)開發(fā)轉(zhuǎn)移，依靠科技進(jìn)步和提高農(nóng)民素質(zhì)。扶貧政策逐漸考慮從按貧困人口平均分配資金向按項(xiàng)目、按效益轉(zhuǎn)變，從資金單向輸入向綜合輸入資金、技術(shù)、物資、培訓(xùn)、管理等轉(zhuǎn)變。

這一系列政策措施取得了一定的效果。1992年，貧困人口從1985年的1.25億減少到約8000萬，1986-1992年7年時(shí)間，每年減少貧困人口624.8萬，貧困人口占全國農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貫?.8%。但這一時(shí)期貧困人口的下降速度明顯低于改革開放初期的頭七年。如果不采取特殊行動(dòng)，中央既定的20世紀(jì)末解決農(nóng)村溫飽問題的任務(wù)可能完成不了。

1994年，國務(wù)院制定和發(fā)布的關(guān)于全國扶貧開發(fā)工作的綱領(lǐng)《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，標(biāo)志著中國扶貧開發(fā)進(jìn)入集中資源用7年時(shí)間解決8000萬貧困人口溫飽問題的決戰(zhàn)時(shí)期?？偟囊笫?“堅(jiān)持開發(fā)式扶貧的方針，努力提高扶貧開發(fā)效益，積極創(chuàng)造穩(wěn)定解決溫飽問題的基礎(chǔ)條件。”在扶持范圍上，以調(diào)整后的592個(gè)國定貧困縣為扶持的重點(diǎn)，中央財(cái)政、信貸、以工代賑等扶貧資金主要集中投放在國定貧困縣;扶持資金投放上，以調(diào)整投向后的中西部省份為重點(diǎn)，重大項(xiàng)目向貧困地區(qū)傾斜;扶貧資金投入結(jié)構(gòu)上，以中央投入為主，加大省市投入;扶貧責(zé)任制上，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)，以省為主。當(dāng)時(shí)扶貧工作的目標(biāo)是解決貧困戶的溫飽問題，實(shí)踐證明，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工業(yè)是當(dāng)時(shí)最有效的扶貧產(chǎn)業(yè)，貸款回收率也相對(duì)較高。主要做法是，通過扶貧經(jīng)濟(jì)實(shí)體組織經(jīng)濟(jì)開發(fā)，將經(jīng)濟(jì)開發(fā)和扶持到戶結(jié)合在一起，把解決溫飽的工作指標(biāo)量化到戶，提高資源開發(fā)的水平和效益。扶貧信貸資金統(tǒng)一由中國農(nóng)業(yè)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行來管理，將扶貧資金的分配使用與效益直接掛鉤，把到期貸款回收比例作為衡量扶貧開發(fā)工作成效的一個(gè)重要標(biāo)志，讓扶貧經(jīng)濟(jì)實(shí)體承包扶貧項(xiàng)目，統(tǒng)貸統(tǒng)還，而非直接向農(nóng)戶分散貸款。

1994-2000年，中央政府每年再增加10億元以工代賑資金、10億元扶貧專項(xiàng)貼息貸款。實(shí)際上，中國政府的扶貧投入由1994年的97.85億元增加到2000年的248.15億元，累計(jì)投入中央扶貧資金1127億元，相當(dāng)于1986-1993年扶貧投入總量的3倍。經(jīng)過數(shù)年的扶持，貧困人口的結(jié)構(gòu)和分布狀況發(fā)生了很大的變化，投入資源較多的重點(diǎn)縣脫貧速度明顯加快。到2000年，全國沒有解決溫飽問題的貧困人口減少到了3200萬人，占農(nóng)村貧困人口的比重下降到3%左右，中央確定的扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。到21世紀(jì)初，中國農(nóng)村貧困人口溫飽問題基本解決，大面積絕對(duì)貧困現(xiàn)象明顯緩解，新階段的扶貧開發(fā)是在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段的背景下進(jìn)行的。當(dāng)時(shí)面臨的情況主要是:從貧困人口分布狀況來看，貧困人口數(shù)量減少、相對(duì)集中;從外部環(huán)境來看，市場經(jīng)濟(jì)條件下扶貧開發(fā)受到市場和資源的雙重約束;從發(fā)展的機(jī)遇來看，有西部大開發(fā)的良好機(jī)遇。經(jīng)濟(jì)增長的減貧效應(yīng)下降、貧富差距在不斷拉大、一般性的扶持政策難以奏效也是當(dāng)時(shí)面臨的突出問題。

解決溫飽問題階段性任務(wù)完成后，需要確定下一階段扶貧開發(fā)的重點(diǎn)對(duì)象和范圍。2001年公布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》確定的基本目標(biāo)概括起來是:“鞏固溫飽成果，為達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件”。21世紀(jì)頭十年扶貧開發(fā)戰(zhàn)略主要是“一體兩翼”:“一體”是用整村推進(jìn)來改善14.8萬個(gè)貧困村的生產(chǎn)生活生態(tài)條件，提高貧困村的發(fā)展能力;“兩翼”是指貧困地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和龍頭企業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧，主要目的是促進(jìn)貧困人口的市場參與。貧困地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)政策提高貧困人口的素質(zhì)并獲得穩(wěn)定的就業(yè)，這是一種“非農(nóng)產(chǎn)業(yè)”的脫貧路徑。扶持各種類型的龍頭企業(yè)的目的是帶動(dòng)貧困地區(qū)調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，直接和間接帶動(dòng)貧困人口脫貧。除“一體兩翼”外，適當(dāng)?shù)墓厕D(zhuǎn)移政策和眾多的惠農(nóng)政策，加上全面實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度，在一定程度上有助于貧困人口的收入增長和緩解貧困地區(qū)收入差距的擴(kuò)大。

由于以往的貧困線標(biāo)準(zhǔn)過低，與中國的發(fā)展水平脫節(jié)。2011年，中國政府大幅度提高了貧困標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)民人均純收入2300元(2010年不變價(jià))作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，各省(自治區(qū)、直轄市)也可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際制定高于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的地方扶貧標(biāo)準(zhǔn)。新階段扶貧工作的總體目標(biāo)是穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)貧困人口的“兩不愁，三保障”，同時(shí)要求貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)達(dá)到全國平均水平。其中，“兩不愁”在于解決溫飽和極端貧困問題，鞏固前期脫貧成果;“三保障”側(cè)重于解決人力資本和發(fā)展能力問題，是新時(shí)期需要重點(diǎn)解決的問題。強(qiáng)調(diào)貧困地區(qū)的收入增長和公共服務(wù)，主要是要進(jìn)一步縮小區(qū)域差距，解決區(qū)域性整體貧困問題。這一時(shí)期，除原有的以縣、村為主要扶貧單元外，國家又確定了14個(gè)連片特困地區(qū)作為區(qū)域開發(fā)的單元之一，利用區(qū)域差異性政策解決長期存在的區(qū)域發(fā)展瓶頸問題。

黨的十八大以來，中央將精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為扶貧開發(fā)的基本方略，扶貧工作的總體目標(biāo)是“到2020年確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。新階段的中國扶貧工作更加注重精準(zhǔn)度，要求扶貧資源與貧困戶的需求準(zhǔn)確對(duì)接。習(xí)近平總書記提出了“六個(gè)精準(zhǔn)”的要求，實(shí)施了“五個(gè)一批”并重點(diǎn)解決“四個(gè)問題”。中央和地方政府均加大了對(duì)扶貧開發(fā)的投入力度。根據(jù)國務(wù)院扶貧辦統(tǒng)計(jì)，中央財(cái)政扶貧資金從2013年到2019年保持持續(xù)增長，年增幅達(dá)21%。同時(shí)，國務(wù)院扶貧辦要求各省要加大財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的投入，確保脫貧攻堅(jiān)資金需求。黨的十八大以來，減貧速度明顯加快，全國農(nóng)村貧困人口累計(jì)減少超過9000萬人。截至2019年末，全國農(nóng)村貧困人口從2012年末的9899萬人減少至551萬人，累計(jì)減少9348萬人；貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降至0.6%，累計(jì)下降9.6個(gè)百分點(diǎn)。

二、中國扶貧開發(fā)的兩大階段

中國的扶貧開發(fā)根據(jù)扶貧對(duì)象可以分為兩個(gè)階段，一是從1986到2013年的區(qū)域扶貧開發(fā)階段，二是從2014年至今的精準(zhǔn)扶貧階段。

（一）第一階段：區(qū)域扶貧開發(fā)

1980年代開始的扶貧開發(fā)的主要策略就是促進(jìn)貧困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展，間接帶動(dòng)貧困人口脫貧。區(qū)域開發(fā)式扶貧本質(zhì)上是一種促進(jìn)貧困人口集中區(qū)域的優(yōu)先發(fā)展來實(shí)現(xiàn)減貧的方法，有研究表明，中國的扶貧經(jīng)驗(yàn)證明區(qū)域瞄準(zhǔn)可能是扶貧資源達(dá)到窮人的一個(gè)非常有用的“利器”，對(duì)于貧困地區(qū)農(nóng)戶的收入增長也有較大的作用。這主要是因?yàn)殚_發(fā)式扶貧為所有農(nóng)戶特別是那些有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意愿的農(nóng)戶提供了依靠自己主動(dòng)響應(yīng)來增加收入的機(jī)會(huì)。

改革開放初期，針對(duì)貧困分布的區(qū)域性特征，中國政府以縣為單元確定國家扶持的重點(diǎn)，這是按區(qū)域?qū)嵤┓簇毨в?jì)劃的基礎(chǔ)，將縣作為扶貧開發(fā)的優(yōu)先單元的主要原因在于:一是中國貧困的區(qū)域分布較為清晰，限制區(qū)域發(fā)展的制約因素較多，其中縣域經(jīng)濟(jì)的輻射和帶動(dòng)具有重要意義，優(yōu)先解決影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然、資源、環(huán)境、交通、教育、人口等限制區(qū)域發(fā)展的瓶頸性因素，能夠?yàn)樨毨丝谔峁└嗟陌l(fā)展機(jī)會(huì)。二是在中國行政體制中，縣是一個(gè)承上啟下、無法跳過的重要層級(jí)，具有比較完整的行政區(qū)劃和組織結(jié)構(gòu)，縣作為一個(gè)執(zhí)行單元，傳遞扶貧政策、組織扶貧開發(fā)、調(diào)配扶貧資源、實(shí)施和監(jiān)管扶貧項(xiàng)目成本相對(duì)比較低。三是不管以任何貧困標(biāo)準(zhǔn)來衡量，貧困縣貧困人口數(shù)量眾多、占總?cè)丝诒壤芨呤歉母镩_放初期面臨的突出問題。當(dāng)大規(guī)模貧困人口出現(xiàn)且分布相對(duì)集中時(shí)，不需要花費(fèi)大量人力物力財(cái)力去瞄準(zhǔn)，用縣級(jí)瞄準(zhǔn)的扶貧政策能覆蓋絕大部分貧困地區(qū)，“撒網(wǎng)式”方法也能覆蓋到大量貧困人口，從而可以節(jié)約大量的識(shí)別和組織成本。四是當(dāng)財(cái)政能力一般、尚不具備大規(guī)模投入能力的時(shí)候，選擇一些貧困程度較深的貧困縣進(jìn)行扶持、以縣為單元進(jìn)行資源分配和集中管理，符合財(cái)政資金投入利用最大化的要求。

《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》實(shí)施期間，貧困縣仍然是主要扶持對(duì)象。其原因在于:一是592個(gè)貧困縣貧困人口數(shù)量眾多，1994年國定貧困縣覆蓋的貧困人口占全國8000萬貧困人口的71%。二是當(dāng)時(shí)的財(cái)政和資金能力適宜集中力量解決貧困人口多、貧困程度深的貧困縣的突出問題。三是貧困縣政策涉及資源優(yōu)惠分配，利益關(guān)系復(fù)雜，短時(shí)期無法立刻取消，只能通過適當(dāng)?shù)氖‰H之間和省內(nèi)名額“進(jìn)退”來進(jìn)行調(diào)整。這一時(shí)期，貧困縣內(nèi)扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場是貧困戶較為集中的貧困鄉(xiāng)和貧困村，中央扶貧資金全部用于國家重點(diǎn)扶持的貧困縣后，由縣把貧困程度更深的貧困鄉(xiāng)、貧困村作為項(xiàng)目覆蓋的目標(biāo)，以便集中有限的資源幫助貧困程度較深的區(qū)域。根據(jù)1995年對(duì)25個(gè)省區(qū)的統(tǒng)計(jì)，1994年以來已經(jīng)確定扶貧攻堅(jiān)重點(diǎn)鄉(xiāng)9399個(gè)，占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的19.5%，確定的扶貧攻堅(jiān)重點(diǎn)村70333個(gè)，占全國行政村總數(shù)的8.8%。