三、應(yīng)急管理的財政資金來源

目前，應(yīng)急管理的財政資金來源有：常規(guī)儲備資金、年度預(yù)算安排、突發(fā)事件發(fā)生的財政專項撥款。常規(guī)儲備資金包括正常年份（沒有發(fā)生災(zāi)難的年份）應(yīng)對突發(fā)公共事件的財政資金以及應(yīng)對自然災(zāi)害的預(yù)備費、救災(zāi)資金物資和儲備資金；年度預(yù)算安排指的是管理部門的防災(zāi)減災(zāi)支出；突發(fā)事件發(fā)生的財政專項撥款則是當(dāng)前應(yīng)急管理預(yù)算資金的主要來源。

應(yīng)急財政資金的具體來源有很多，包括預(yù)備費、轉(zhuǎn)移支付、縮減預(yù)算支出節(jié)約資金、捐贈、國際援助、危機債券等；未來也可能會考慮公益性彩票、應(yīng)急基金投資收益、預(yù)算結(jié)余、商業(yè)保險投資等，以求資金來源的多樣化。

四、應(yīng)急財政預(yù)算管理現(xiàn)狀

解決財政緊張的兩個前提是：增加收入，把錢花好。從這個角度上講，我們目前的應(yīng)急財政預(yù)算管理還是有一定缺陷和問題的，不過制度框架已經(jīng)搭建起來了。

2004年是應(yīng)急預(yù)案編制之年，針對非典，國務(wù)院辦公廳分別發(fā)布《國務(wù)院有關(guān)部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南》和《?。▍^(qū)、市）人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案框架指南》。

2013至2014年則是應(yīng)急管理改革深化之年，黨的十八屆三中全會《決議》要求建立國家安全委員會，指出財政是實現(xiàn)國家長治久安的制度保障，并明確要求改進預(yù)算管理制度；國家安全委員會成立，習(xí)近平總書記任國家安委會主任。

近年來，應(yīng)急財政預(yù)算管理的體制機制建設(shè)一直在深化。

1.應(yīng)急預(yù)算：現(xiàn)行資金保障與監(jiān)管機制

（1）應(yīng)急資金國庫集中支付制度

以市縣為單位設(shè)立應(yīng)急資金專戶，應(yīng)急資金由財政部撥付省級財政國庫單一賬戶，由國庫集中支付市縣資金專戶集中使用，減少劃撥環(huán)節(jié)。

（2）預(yù)撥清算制度

建立中央、省級資金預(yù)撥清算制“先預(yù)撥，后清算”，應(yīng)急預(yù)案一啟動，便應(yīng)啟動資金預(yù)撥方案，通過國庫集中支付體系即時預(yù)撥到市、縣應(yīng)急專戶統(tǒng)一使用，待災(zāi)情過后按照分級負(fù)擔(dān)原則再予分級清算。

（3）政府間補償機制

補償主要是上一級補償下一級的財政資金。一旦發(fā)生災(zāi)害而地方無法自行承擔(dān)時，迅速啟動應(yīng)急轉(zhuǎn)移支付制度和政府間補償機制，動員全國資源及時應(yīng)災(zāi)。

（4）評估、審計和報告

評估、審計和報告環(huán)節(jié)目前還比較薄弱。對此，我們需要解決的問題有：應(yīng)進行應(yīng)急財政資金的事后專項檢查，需要大量臨時決定的事項很難保證完全合規(guī)，各級政府、財政部門和審計監(jiān)督機構(gòu)重?fù)芨丁⑤p考核、監(jiān)管缺位，評價體系不到位誘發(fā)亂花錢、花錯錢的現(xiàn)象。

2.應(yīng)急管理的四項預(yù)算機制

目前，我們有四項應(yīng)急管理預(yù)算機制：一是動用預(yù)備費；二是關(guān)閉預(yù)算追加閘門，如2003年抗擊非典時財政部首先停止一般預(yù)算追加；三是發(fā)布預(yù)算追減的指令指標(biāo)和指導(dǎo)性要求，如2003年財政部要求中央各部門對本部門的業(yè)務(wù)費和項目支出預(yù)算調(diào)減支出指標(biāo)，以保證非典防治所需；四是調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，包括壓縮一般性支出、調(diào)整專項、使用一般性結(jié)余等。但是，真正意義上的應(yīng)急預(yù)算體制現(xiàn)在還沒有形成，從企業(yè)方面來講，預(yù)算資金仍為應(yīng)急管理的絕對主力，應(yīng)急管理的保險功能只能起補充作用。

3.應(yīng)急管理的預(yù)算機制不充分

目前，我們有三類災(zāi)害急應(yīng)預(yù)算撥款：一般預(yù)算撥款、專項撥款、預(yù)備費。其中，1994年實施的《預(yù)算法》第32條規(guī)定：各級政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級政府預(yù)算支出額的1-3%設(shè)置預(yù)備費，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開支及其他難以預(yù)見的特殊開支。

第一，預(yù)算準(zhǔn)備不足。預(yù)備費制度存在的問題有：不足以應(yīng)對大型突發(fā)事件的沖擊；管理細(xì)則不明確；預(yù)算機制不充分，包括預(yù)估風(fēng)險概率、預(yù)估風(fēng)險后果、預(yù)估風(fēng)險損失、預(yù)估財政承擔(dān)比例做得還不夠，與風(fēng)險預(yù)估脫節(jié)；用途規(guī)定不細(xì)；法律地位模糊不清，如沒有具體解釋何為“特殊開支”；地方變通存在問題，如有些地方規(guī)定“該項資金上半年一般不得動用”；運作流程淤塞不暢。

第二，應(yīng)急管理各階段資金配置不合理，尤其是預(yù)防性財政投入不足。其具體表現(xiàn)有：預(yù)防重視不足，注重看得見的“政績工程”和經(jīng)濟效益；目前用于衛(wèi)生預(yù)防、環(huán)保設(shè)施、水利安全等支出依舊較少，最終導(dǎo)致應(yīng)急管理的總成本增加。我們要認(rèn)識到，時機就是投入、產(chǎn)出效益，就是生命，把握最佳時機無比重要——“維護保養(yǎng)少支出1美元就需要多花3、4美元進行重建”。

第三，應(yīng)急管理成本分擔(dān)機制不健全。其一，責(zé)任主體成本分擔(dān)不均衡導(dǎo)致支出壓力加劇和應(yīng)急效果欠佳。突發(fā)事件發(fā)生以后，地方指望中央?？睿霈F(xiàn)責(zé)任義務(wù)不明、相互推卸責(zé)任、指望中央兜底等問題。近年來，我們通過出臺一些文件嘗試去解決這個問題，但總體上的改革措施還不充分，特別是風(fēng)險發(fā)生后的合理分配責(zé)任的問題還不明確。其二，“急事急辦、特事特辦”這一臨時體制造成的問題仍待解決。

4.改革方向：走向應(yīng)急預(yù)算體制

我們改革的方向就是走向應(yīng)急預(yù)算體制。對此，我們要解決兩個問題：一是在臨時體制下，財政角色只是被動執(zhí)行和給錢的問題；二是“預(yù)則立”的主動應(yīng)對功能不足的問題。解決這兩個問題，都要依賴“預(yù)則立”的體制。其中，錢的問題，如預(yù)備費和專項撥款無力應(yīng)對大型危機，要求我們必須構(gòu)建專門的應(yīng)急預(yù)算體制，建立應(yīng)急基金，在預(yù)估四類突發(fā)事件的前提下保證其流動性；錢的決策與管理問題則更為重要，要用制度化體制取代臨時體制，在應(yīng)急預(yù)算體制下做好及時撥付應(yīng)急資金?？顚Ｓ玫墓ぷ?。應(yīng)急預(yù)算體制不是使現(xiàn)有的制度變成零，而是使現(xiàn)有制度更加鞏固，得到強化和改進。

臨時撥款體制有一定的好處，如特別強調(diào)及時、應(yīng)急反應(yīng)速度快、資金撥付效率高，但也存在著中央財政救災(zāi)投入無計劃性、財政救災(zāi)資金隨意性難以避免、央地財政救災(zāi)缺乏責(zé)任規(guī)則（地方過于依賴中央）的問題。對于地方過于依賴中央的問題，我們一直在努力解決，還有很多事情需要做。

我們講，什么時候觀念改變了，我們國家的制度建設(shè)就進步了。觀念改變指的是，我們從認(rèn)為錢多就能解決問題，發(fā)展到認(rèn)識到把錢管好了才能解決好問題。有了這樣的觀念支撐，我們的公共治理改革、國家治理能力就能得到飛躍式的進步。

5.專項撥款取代預(yù)算調(diào)整

在應(yīng)急預(yù)算體制下，一旦突發(fā)事件發(fā)生，首先應(yīng)啟動相應(yīng)級別的應(yīng)急預(yù)案，各部門聯(lián)合行動進入應(yīng)急狀態(tài)，而不再是依賴臨時撥款解決問題，這是意義非凡的。