二、應(yīng)急管理的概念框架

1.什么是應(yīng)急管理

應(yīng)急管理，就是三級管理中中間環(huán)節(jié)的三個(gè)層次，即應(yīng)對突發(fā)事件的管理、應(yīng)急財(cái)政管理、應(yīng)急預(yù)算，廣義上包括危機(jī)管理、突發(fā)事件管理以及常規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)管理，狹義上則只針對突發(fā)事件。

2.應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)：經(jīng)濟(jì)價(jià)值

應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)是應(yīng)急管理有其價(jià)值。這個(gè)價(jià)值怎么測量？國際上已經(jīng)有一個(gè)公式：經(jīng)濟(jì)價(jià)值（EVEM）＝所降低的突發(fā)事件發(fā)生的概率（P）×突發(fā)事件造成的損失（TEV）－應(yīng)急管理的相關(guān)成本（C）。今后，我們可以在這個(gè)公式的方向上建立一套常規(guī)的應(yīng)急管理的績效評價(jià)體系。

3.突發(fā)事件分類

我們國家的突發(fā)事件一般分為四類：公共安全事件、公共衛(wèi)生事件、突發(fā)性事故以及自然災(zāi)害。其中，新冠肺炎疫情就屬于公共衛(wèi)生事件。

4.財(cái)政應(yīng)急管理機(jī)制

財(cái)政應(yīng)急管理共有五種機(jī)制：一是一般儲備，如我們目前的預(yù)算預(yù)備費(fèi)；二是應(yīng)急基金；三是購買保險(xiǎn)，也就是把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁出去，國際上比較多而我們國家則比較少；四是應(yīng)急預(yù)算，也就是在預(yù)算里專門安排資金，即：風(fēng)險(xiǎn)損失＝風(fēng)險(xiǎn)概率×風(fēng)險(xiǎn)后果，其中風(fēng)險(xiǎn)損失要對應(yīng)到受災(zāi)物體上去，如路面損毀、橋梁垮塌、通訊中斷、電力中斷、供水中斷、校舍損毀等；五是民間自助機(jī)制，不屬于財(cái)政應(yīng)急而是民間家庭財(cái)政或私人財(cái)政。

5.應(yīng)急財(cái)政管理不同于應(yīng)急預(yù)算

不同于應(yīng)急預(yù)算，應(yīng)急財(cái)政管理涉及的范圍更寬，如政府保險(xiǎn)、信貸擔(dān)保、捐款等，并不要求全部過程納入預(yù)算程序。其中，第一階段是預(yù)算程序，也就是預(yù)算編制；第二階段是預(yù)算的審查批準(zhǔn)；第三階段是預(yù)算的執(zhí)行；第四階段是預(yù)算的評估和審計(jì)。預(yù)算是公共財(cái)政的核心部分，如果我們把財(cái)政管理的問題放到預(yù)算程序里，就會涉及應(yīng)急預(yù)算的概念，如穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金與預(yù)備費(fèi)制度。

我們必須樹立一個(gè)理念，就是盡可能把應(yīng)急管理的事項(xiàng)納入預(yù)算過程，包括財(cái)政管理的事項(xiàng)。因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會中，各級政府發(fā)揮作用主要靠的是制定和實(shí)施公共政策、制定和實(shí)施預(yù)算，這兩件事實(shí)際上應(yīng)該是結(jié)合在一起的。也就是說，政策制定和實(shí)施與預(yù)算的制定和實(shí)施綁定在一起，這樣的治理體制才是最有效率的，我們才能提高治理能力、應(yīng)急管理能力。政策的制定和實(shí)施最好不要脫離預(yù)算程序，最好是按照新預(yù)算法的規(guī)定，不要臨時(shí)出臺影響預(yù)算安排的政策和措施。

6.應(yīng)急預(yù)算對應(yīng)四類突發(fā)事件

對應(yīng)四類突發(fā)事件，應(yīng)急預(yù)算也可以分為四個(gè)部分：應(yīng)對公共安全事件的預(yù)算、應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的預(yù)算、應(yīng)對突發(fā)性事故的預(yù)算、應(yīng)對自然災(zāi)害層面的預(yù)算。在某一類突發(fā)事件中，我們應(yīng)確保在應(yīng)急管理的減少、準(zhǔn)備、反應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)階段分別發(fā)揮作用。

7.應(yīng)急財(cái)政管理原則：合規(guī)與績效

應(yīng)急財(cái)政管理基本原則是合規(guī)與績效。合規(guī)是指以應(yīng)急的角度，我們要遵循公共資金管理的底線，不能亂來，不能違規(guī)、違法、違紀(jì)；另一方面，應(yīng)急管理又要求靈活性，要有一定程度的自由裁量，以求一個(gè)好的績效。應(yīng)急管理難在哪兒？一方面要合規(guī)，另一方面還要有績效。常規(guī)管理的靈活性較小，如工資預(yù)算是不能有靈活性的。但是，在應(yīng)急管理中，我們常講急事急辦，就是強(qiáng)調(diào)靈活性，但也不能違規(guī)，要經(jīng)得起審計(jì)。

8.區(qū)分管理與技術(shù)

我們還要區(qū)分管理與技術(shù)，即應(yīng)急管理與技術(shù)操作。各種各樣的突發(fā)事件每多少年發(fā)生一次、每發(fā)生一次的最大損失是多少，都是技術(shù)層面的問題。我們要能夠既把應(yīng)急管理和技術(shù)操作區(qū)分開來，又在實(shí)踐中將兩者結(jié)合在一起，管理需要技術(shù)來支撐，但技術(shù)不能代替管理，起到根本作用的還是管理，管理比技術(shù)更重要。

9.區(qū)分常規(guī)預(yù)算與應(yīng)急預(yù)算

常規(guī)預(yù)算＝標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量×標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格，如人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算＝標(biāo)準(zhǔn)編制×人均標(biāo)準(zhǔn)工資。常規(guī)預(yù)算是用來應(yīng)對確定性事項(xiàng)的，應(yīng)急預(yù)算則是為風(fēng)險(xiǎn)損失而預(yù)算，即在不確定性環(huán)境中制定預(yù)算應(yīng)對非常情形。財(cái)政部門應(yīng)該被約束和引導(dǎo)圍繞這樣一個(gè)公式去開展工作：風(fēng)險(xiǎn)損失預(yù)算＝風(fēng)險(xiǎn)概率×風(fēng)險(xiǎn)后果×財(cái)政負(fù)擔(dān)比例，也就是圍繞這三個(gè)變量去構(gòu)建應(yīng)急預(yù)算體制；要能夠根據(jù)各種信息資料、數(shù)據(jù)、經(jīng)驗(yàn)，判斷各類風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生概率?，F(xiàn)在財(cái)政部門普遍欠缺的是突發(fā)事件的預(yù)測人員，包括預(yù)測概率和預(yù)測后果，如橋梁垮塌可能導(dǎo)致的最大損失會是多少、正常情況下的財(cái)政補(bǔ)償比例等。我們應(yīng)該把這一工作當(dāng)作財(cái)政管理的常規(guī)工作去做，如此在預(yù)算安排上就能夠更得心應(yīng)手了。所以說，我們不要小看了模型、公式，而應(yīng)該圍繞這個(gè)核心來做。

10.應(yīng)急管理四個(gè)階段的主要活動(dòng)

第一，減緩。減緩是一種預(yù)防的事前活動(dòng)，包括建筑法規(guī)、建筑使用管理、立法、公眾教育、公共信息、納稅獎(jiǎng)懲、保險(xiǎn)、土地使用管理等。

第二，準(zhǔn)備。也就是有跡象表明了某些突發(fā)事件可能將要發(fā)生，包括應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃、預(yù)警系統(tǒng)、疏散計(jì)劃、應(yīng)急溝通、互助協(xié)議、公眾教育、公眾信息、資源儲備、訓(xùn)練項(xiàng)目、檢驗(yàn)性演練、避難場所等。

第三，響應(yīng)。響應(yīng)是預(yù)案的執(zhí)行階段，包括緊急狀態(tài)宣布、預(yù)警信息、公眾信息、注冊與跟蹤、通知上級機(jī)構(gòu)、激活協(xié)調(diào)中心、疏散、動(dòng)員資源、損失評估、搜救、提供醫(yī)療支持、實(shí)施公共衛(wèi)生設(shè)施、迅速提供援助等。

第四，恢復(fù)?；謴?fù)階段主要是怎么花錢的問題，應(yīng)該花錢的地方有很多，包括恢復(fù)基本服務(wù)、咨詢項(xiàng)目、臨時(shí)住房、金融支持或幫助、分配恢復(fù)物資、公眾信息、長期醫(yī)療支持、滿足公眾訴求、恢復(fù)公共財(cái)產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)影響研究、評估發(fā)展計(jì)劃、開始重建任務(wù)等。

11.凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢

不要等到事到臨頭才去花錢，雖然事到臨頭花錢肯定是必要的，但如果事前有所防范的話，我們可以省下很多錢。所以，在應(yīng)急管理的四個(gè)階段中，每個(gè)地方、每個(gè)部門都要根據(jù)對突發(fā)事件、風(fēng)險(xiǎn)后果的預(yù)測、計(jì)算，建立風(fēng)險(xiǎn)損失預(yù)算，考慮好錢要怎么花、花在何處的問題。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，說明了應(yīng)急預(yù)算的必要性。

第一，應(yīng)急管理要求的快速反應(yīng)和救援資金快速到位，很難以“一方有難、八方支援”的賑災(zāi)形式達(dá)成。如果我們事前就有相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)算，那問題就可以更好得到解決了。

第二，缺失應(yīng)急管理機(jī)制下，按“急事急辦、特事特辦”的原則實(shí)施救濟(jì)很可能導(dǎo)致財(cái)政被動(dòng)局面。“急事急辦、特事特辦”，我們一直遵循這一原則所帶來的問題是，財(cái)政的主動(dòng)性、能動(dòng)性、積極性沒有得到發(fā)揮。

第三，在應(yīng)急預(yù)算管理下，按國際通行規(guī)范的應(yīng)急管理流程，事前預(yù)防可避免許多突發(fā)事故，至少可以大大減緩其嚴(yán)重程度。

我們現(xiàn)在的應(yīng)急管理體系還需要進(jìn)行改革，其中財(cái)政應(yīng)急預(yù)算是關(guān)鍵內(nèi)容。我們要在“預(yù)”上做文章，未雨綢繆。對比美國、日本的應(yīng)急預(yù)算制度，我們現(xiàn)在的應(yīng)急管理體系的制度化程度還比較低，比較隨意且不太靈活。

12.預(yù)算穩(wěn)定基金：應(yīng)急預(yù)算的一部分

預(yù)算穩(wěn)定基金是應(yīng)急預(yù)算的一部分，其功能之一就是應(yīng)對突發(fā)公共事件或者自然災(zāi)害的不時(shí)之需。各級財(cái)政都要有預(yù)算穩(wěn)定基金，但這還是不夠、不充分的。應(yīng)急預(yù)算還有一個(gè)方法的問題，就是靠政府還是靠市場的問題。我們可以看到，發(fā)展中國家一般應(yīng)對突發(fā)事件主要是靠政府，我們國家也是這樣，但民間部門、私人部門、市場等方面可以承擔(dān)的責(zé)任更大，也是有必要的。也就是說，應(yīng)急管理的責(zé)任和義務(wù)不純粹是政府的，各方都有責(zé)任、義務(wù)。