二、應急管理的概念框架

1.什么是應急管理

應急管理，就是三級管理中中間環(huán)節(jié)的三個層次，即應對突發(fā)事件的管理、應急財政管理、應急預算，廣義上包括危機管理、突發(fā)事件管理以及常規(guī)的風險管理，狹義上則只針對突發(fā)事件。

2.應急管理的理論基礎：經濟價值

應急管理的理論基礎是應急管理有其價值。這個價值怎么測量？國際上已經有一個公式：經濟價值（EVEM）＝所降低的突發(fā)事件發(fā)生的概率（P）×突發(fā)事件造成的損失（TEV）－應急管理的相關成本（C）。今后，我們可以在這個公式的方向上建立一套常規(guī)的應急管理的績效評價體系。

3.突發(fā)事件分類

我們國家的突發(fā)事件一般分為四類：公共安全事件、公共衛(wèi)生事件、突發(fā)性事故以及自然災害。其中，新冠肺炎疫情就屬于公共衛(wèi)生事件。

4.財政應急管理機制

財政應急管理共有五種機制：一是一般儲備，如我們目前的預算預備費；二是應急基金；三是購買保險，也就是把風險轉嫁出去，國際上比較多而我們國家則比較少；四是應急預算，也就是在預算里專門安排資金，即：風險損失＝風險概率×風險后果，其中風險損失要對應到受災物體上去，如路面損毀、橋梁垮塌、通訊中斷、電力中斷、供水中斷、校舍損毀等；五是民間自助機制，不屬于財政應急而是民間家庭財政或私人財政。

5.應急財政管理不同于應急預算

不同于應急預算，應急財政管理涉及的范圍更寬，如政府保險、信貸擔保、捐款等，并不要求全部過程納入預算程序。其中，第一階段是預算程序，也就是預算編制；第二階段是預算的審查批準；第三階段是預算的執(zhí)行；第四階段是預算的評估和審計。預算是公共財政的核心部分，如果我們把財政管理的問題放到預算程序里，就會涉及應急預算的概念，如穩(wěn)定調節(jié)基金與預備費制度。

我們必須樹立一個理念，就是盡可能把應急管理的事項納入預算過程，包括財政管理的事項。因為在現(xiàn)代社會中，各級政府發(fā)揮作用主要靠的是制定和實施公共政策、制定和實施預算，這兩件事實際上應該是結合在一起的。也就是說，政策制定和實施與預算的制定和實施綁定在一起，這樣的治理體制才是最有效率的，我們才能提高治理能力、應急管理能力。政策的制定和實施最好不要脫離預算程序，最好是按照新預算法的規(guī)定，不要臨時出臺影響預算安排的政策和措施。

6.應急預算對應四類突發(fā)事件

對應四類突發(fā)事件，應急預算也可以分為四個部分：應對公共安全事件的預算、應對公共衛(wèi)生事件的預算、應對突發(fā)性事故的預算、應對自然災害層面的預算。在某一類突發(fā)事件中，我們應確保在應急管理的減少、準備、反應和恢復四個階段分別發(fā)揮作用。

7.應急財政管理原則：合規(guī)與績效

應急財政管理基本原則是合規(guī)與績效。合規(guī)是指以應急的角度，我們要遵循公共資金管理的底線，不能亂來，不能違規(guī)、違法、違紀；另一方面，應急管理又要求靈活性，要有一定程度的自由裁量，以求一個好的績效。應急管理難在哪兒？一方面要合規(guī)，另一方面還要有績效。常規(guī)管理的靈活性較小，如工資預算是不能有靈活性的。但是，在應急管理中，我們常講急事急辦，就是強調靈活性，但也不能違規(guī)，要經得起審計。

8.區(qū)分管理與技術

我們還要區(qū)分管理與技術，即應急管理與技術操作。各種各樣的突發(fā)事件每多少年發(fā)生一次、每發(fā)生一次的最大損失是多少，都是技術層面的問題。我們要能夠既把應急管理和技術操作區(qū)分開來，又在實踐中將兩者結合在一起，管理需要技術來支撐，但技術不能代替管理，起到根本作用的還是管理，管理比技術更重要。

9.區(qū)分常規(guī)預算與應急預算

常規(guī)預算＝標準數(shù)量×標準價格，如人員經費預算＝標準編制×人均標準工資。常規(guī)預算是用來應對確定性事項的，應急預算則是為風險損失而預算，即在不確定性環(huán)境中制定預算應對非常情形。財政部門應該被約束和引導圍繞這樣一個公式去開展工作：風險損失預算＝風險概率×風險后果×財政負擔比例，也就是圍繞這三個變量去構建應急預算體制；要能夠根據(jù)各種信息資料、數(shù)據(jù)、經驗，判斷各類風險事件的發(fā)生概率?，F(xiàn)在財政部門普遍欠缺的是突發(fā)事件的預測人員，包括預測概率和預測后果，如橋梁垮塌可能導致的最大損失會是多少、正常情況下的財政補償比例等。我們應該把這一工作當作財政管理的常規(guī)工作去做，如此在預算安排上就能夠更得心應手了。所以說，我們不要小看了模型、公式，而應該圍繞這個核心來做。

10.應急管理四個階段的主要活動

第一，減緩。減緩是一種預防的事前活動，包括建筑法規(guī)、建筑使用管理、立法、公眾教育、公共信息、納稅獎懲、保險、土地使用管理等。

第二，準備。也就是有跡象表明了某些突發(fā)事件可能將要發(fā)生，包括應急響應計劃、預警系統(tǒng)、疏散計劃、應急溝通、互助協(xié)議、公眾教育、公眾信息、資源儲備、訓練項目、檢驗性演練、避難場所等。

第三，響應。響應是預案的執(zhí)行階段，包括緊急狀態(tài)宣布、預警信息、公眾信息、注冊與跟蹤、通知上級機構、激活協(xié)調中心、疏散、動員資源、損失評估、搜救、提供醫(yī)療支持、實施公共衛(wèi)生設施、迅速提供援助等。

第四，恢復。恢復階段主要是怎么花錢的問題，應該花錢的地方有很多，包括恢復基本服務、咨詢項目、臨時住房、金融支持或幫助、分配恢復物資、公眾信息、長期醫(yī)療支持、滿足公眾訴求、恢復公共財產、經濟影響研究、評估發(fā)展計劃、開始重建任務等。

11.凡事預則立，不預則廢

不要等到事到臨頭才去花錢，雖然事到臨頭花錢肯定是必要的，但如果事前有所防范的話，我們可以省下很多錢。所以，在應急管理的四個階段中，每個地方、每個部門都要根據(jù)對突發(fā)事件、風險后果的預測、計算，建立風險損失預算，考慮好錢要怎么花、花在何處的問題。凡事預則立，不預則廢，說明了應急預算的必要性。

第一，應急管理要求的快速反應和救援資金快速到位，很難以“一方有難、八方支援”的賑災形式達成。如果我們事前就有相應的應急預算，那問題就可以更好得到解決了。

第二，缺失應急管理機制下，按“急事急辦、特事特辦”的原則實施救濟很可能導致財政被動局面。“急事急辦、特事特辦”，我們一直遵循這一原則所帶來的問題是，財政的主動性、能動性、積極性沒有得到發(fā)揮。

第三，在應急預算管理下，按國際通行規(guī)范的應急管理流程，事前預防可避免許多突發(fā)事故，至少可以大大減緩其嚴重程度。

我們現(xiàn)在的應急管理體系還需要進行改革，其中財政應急預算是關鍵內容。我們要在“預”上做文章，未雨綢繆。對比美國、日本的應急預算制度，我們現(xiàn)在的應急管理體系的制度化程度還比較低，比較隨意且不太靈活。

12.預算穩(wěn)定基金：應急預算的一部分

預算穩(wěn)定基金是應急預算的一部分，其功能之一就是應對突發(fā)公共事件或者自然災害的不時之需。各級財政都要有預算穩(wěn)定基金，但這還是不夠、不充分的。應急預算還有一個方法的問題，就是靠政府還是靠市場的問題。我們可以看到，發(fā)展中國家一般應對突發(fā)事件主要是靠政府，我們國家也是這樣，但民間部門、私人部門、市場等方面可以承擔的責任更大，也是有必要的。也就是說，應急管理的責任和義務不純粹是政府的，各方都有責任、義務。