鄂振輝 中共北京市委黨校（北京行政學(xué)院）法學(xué)教授

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2019年10月底，為貫徹落實(shí)黨的十九大精神，十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議著重研究了堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干重大問題，并形成了決定。我們今天就從依法治國的角度對(duì)決定進(jìn)行解讀。

一、全面依法治國、走中國特色社會(huì)主義法治道路是歷史的必然選擇

法治是人類文明的重要成果，也是現(xiàn)代社會(huì)治理的智慧結(jié)晶。中國這樣一個(gè)超大規(guī)模的發(fā)展中國家，當(dāng)然應(yīng)該選擇人類最文明、最科學(xué)的治理方式，那就是法治。法治又有資本主義模式和社會(huì)主義模式之分，所以中國必須立足國情，探索適合自己的法治體系，即：在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)全面依法治國。在宏大的國家治理體系現(xiàn)代化格局之下，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的全面依法治國，是中國歷史上一次國家治理的深刻變革，也是中華民族走向偉大復(fù)興不可或缺的堅(jiān)實(shí)保障。

為什么我們?nèi)祟悮v史發(fā)展到今天，在治理模式上都要選擇法治而不是人治？亞里士多德、孟德斯鳩、麥迪遜等許多思想家對(duì)這個(gè)問題都有深刻的解答，他們普遍認(rèn)為人的自利本性是客觀存在的。麥迪遜說：“如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了。”亞里士多德說：“若要由法律來統(tǒng)治，即是說要求由神明和理智來統(tǒng)治；若要求由一個(gè)人來統(tǒng)治，便不異于引狼入室。人類的情欲如同野獸，雖至圣大賢也會(huì)讓強(qiáng)烈的情感引入歧途。惟法律擁有理智而免除情欲。”孟德斯鳩曾說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”法治是以承認(rèn)人的自利性為前提的，尤其是在關(guān)涉到是否餓肚子這樣的重大問題時(shí)，即使是德高望重之人也是靠不住的。不好的制度可以使好人變壞人，而好的制度也可以使壞人變好人。當(dāng)然，制度不是越復(fù)雜越好，程序不是越煩瑣越好，機(jī)構(gòu)也不是越多越好。有時(shí)一條非常簡單的規(guī)則就可以實(shí)現(xiàn)有效的安排和良好的后果。

法治是規(guī)則之治、法律之治，更是良法之治。關(guān)于法治的問題，鄧小平同志早在改革開放之初就強(qiáng)調(diào)：“我多年來就意識(shí)到這個(gè)問題。一個(gè)國家的命運(yùn)建立在一兩個(gè)人的聲望上面，是很不健康的，是很危險(xiǎn)的。不出事沒問題，一出事就不可收拾。”

習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話中指出：“法治和人治問題是人類政治文明史上的一個(gè)基本問題，也是各國在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化過程中必須面對(duì)和解決的一個(gè)重大問題。綜觀世界近現(xiàn)代史，凡是順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，沒有一個(gè)不是較好解決了法治和人治問題的。相反，一些國家雖然也一度實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，但并沒有順利邁進(jìn)現(xiàn)代化的門檻，而是陷入這樣或那樣的‘陷阱’，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展停滯甚至倒退的局面。后一種情況很大程度上與法治不彰有關(guān)。”

法治是法律的統(tǒng)治，更是良法的統(tǒng)治。法治的精髓是制約權(quán)力、抑惡揚(yáng)善。因此，法治是人治的對(duì)立。長期以來，在很多人的觀念中，立法、法律、法治僅具備保障功能，而對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展并不具備引領(lǐng)、推動(dòng)作用，這是對(duì)法律作用的片面認(rèn)識(shí)。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出了要“發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用”“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”，這就更為全面地揭示了立法、法律、法治的作用，也解釋了為什么全面依法治國是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必不可少的一部分。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”，也是對(duì)法律引領(lǐng)作用的更精確表達(dá)。

法有良法、劣法之分，法治是良法之治，良法可以引領(lǐng)、推動(dòng)發(fā)展，劣法制約發(fā)展。“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”，對(duì)立法水平提出了更高的要求，因?yàn)橹挥懈哔|(zhì)量的立法才能達(dá)到引領(lǐng)和推動(dòng)繁榮的作用。

我們之所以要選擇法治，也是從我國的歷史傳統(tǒng)及近現(xiàn)代的探索中總結(jié)出來的。在長達(dá)幾千年的歷史傳統(tǒng)中，我們國家一直是崇尚德治的，法治處于輔助地位。但進(jìn)入近現(xiàn)代以來，為了使國家更加富強(qiáng)繁榮，無數(shù)仁人志士對(duì)如何治理國家進(jìn)行了一代又一代的探索。最終誰探索到了正確的道路呢？當(dāng)然是中國共產(chǎn)黨人。中國共產(chǎn)黨人將中國傳統(tǒng)和西方先進(jìn)理念結(jié)合在一起，用馬克思主義作為根本指導(dǎo)，進(jìn)行了長達(dá)兩個(gè)甲子的探索，最后得出了科學(xué)結(jié)論。

中國的傳統(tǒng)是崇尚德治的，現(xiàn)在我們施行的是法治，那么在當(dāng)代要如何處理德治和法治的關(guān)系呢？黨的十八屆四中全會(huì)《決定》作出了全面回答，它的核心內(nèi)容就是“國家和社會(huì)治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用......既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，以法治體現(xiàn)道德理念、強(qiáng)化法律對(duì)道德建設(shè)的促進(jìn)作用，以道德滋養(yǎng)法治精神、強(qiáng)化道德對(duì)法治文化的支撐作用，實(shí)現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。”

習(xí)近平總書記指出：“發(fā)揮好法律的規(guī)范作用，必須以法治體現(xiàn)道德理念、強(qiáng)化法律對(duì)道德建設(shè)的促進(jìn)作用。一方面，道德是法律的基礎(chǔ)，只有那些合乎道德、具有深厚道德基礎(chǔ)的法律才能為更多人所自覺遵行。另一方面，法律是道德的保障，可以通過強(qiáng)制性規(guī)范人們行為、懲罰違法行為來引領(lǐng)道德風(fēng)尚。” “‘不知恥者，無所不為’，沒有道德滋養(yǎng)，法治文化就缺乏源頭活水，法律實(shí)施就缺乏堅(jiān)實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)。”這就是我們總結(jié)出來的法治和德治的關(guān)系。

當(dāng)代的法治包含四個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)：立法、執(zhí)法、司法、守法。在法治層面，我們探索出的當(dāng)代中國國家治理體系和治國道路具體表現(xiàn)為“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。從1978年改革開放到現(xiàn)在，四十多年過去了，我們?cè)诜ㄖ蔚牡缆飞蠘I(yè)已取得非常大的成就。

我們?yōu)槭裁匆x擇具有中國特色的法治道路？

中國的法治化進(jìn)程與西方有很大不同，我們是自上而下與自下而上相結(jié)合，自上而下的力量尤為明顯。中國特色社會(huì)主義法治道路這一模式的選擇是幾千年中國傳統(tǒng)文化和當(dāng)代中國國情決定的。正是基于這一原因，胡錦濤同志指出“推進(jìn)依法行政，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)”，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“依法治國必須抓領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)。”從黨的十八屆四中全會(huì)全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)、立法質(zhì)量的提高、執(zhí)法體制機(jī)制的創(chuàng)新和責(zé)任的落實(shí)、司法體制改革及司法質(zhì)量的提升、包括領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的全民法律意識(shí)的提高，以及隊(duì)伍建設(shè)、組織保證等，每一項(xiàng)工作都需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真領(lǐng)會(huì)精神實(shí)質(zhì)，并從自己崗位實(shí)踐出發(fā)認(rèn)真貫徹落實(shí)。中國的法治道路必須要堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)于全面推進(jìn)依法治國的綱領(lǐng)性文件，如果各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部不運(yùn)用法治思維去謀劃、實(shí)施，就不可能取得實(shí)效。恩格斯在《給<社會(huì)民主黨人報(bào)>讀者的告別信》中指出：“即使是在英國這個(gè)最尊重法律的國家那里，人民遵守法律的首要條件也是其他權(quán)力機(jī)關(guān)不越出法律的范圍。”以中國的情況，就更加要看掌握國家權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部是否守法了。對(duì)于中國的法治化來說，必須強(qiáng)調(diào)權(quán)力機(jī)關(guān)以及領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部模范守法對(duì)全民守法的示范、引領(lǐng)作用，切實(shí)改變一些領(lǐng)導(dǎo)干部不尊重憲法、不敬畏法律、不信仰法治的狀況，通過領(lǐng)導(dǎo)干部的以身作則，達(dá)到以上率下的效果。

中國法學(xué)會(huì)副會(huì)長張文顯說：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義法治之魂。”“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“全面依法治國”不是歷史的偶遇，而是實(shí)踐的必然性、時(shí)代的現(xiàn)實(shí)性和法理的正當(dāng)性的邏輯連接。中國選擇社會(huì)主義的法治道路，選擇全面依法治國，不是一個(gè)偶然現(xiàn)象，而是實(shí)踐的必然，任何時(shí)候都不能否認(rèn)、不能放棄、不能動(dòng)搖。我們的法治道路和西方是完全不一樣的，我們的國情決定了我們只能走中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的全面依法治國的法治道路。

縱觀世界法治發(fā)展史，一個(gè)國家和地區(qū)法治道路的選擇，從根本上決定了這個(gè)國家和地區(qū)法治發(fā)展的前途和命運(yùn)。中國特色社會(huì)主義法治道路，來源于豐富生動(dòng)的中國實(shí)踐，決定了法治中國的壯闊前景。為什么這么講？實(shí)際上，西方在殖民過程當(dāng)中把他們的法治文化帶到了亞非拉第三世界國家，但經(jīng)過多年發(fā)展，第三世界國家照貓畫虎，按照西方三權(quán)分立的模式建構(gòu)自己的國家治理模式并沒有成功?？梢娢鞣侥Ｊ讲⒉贿m合所有國家。因此我們一定要在吸收他人先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，結(jié)合自己的國情，來構(gòu)筑適合自己的發(fā)展治理模式。

實(shí)踐證明，特別是改革開放以后四十多年來我們?nèi)〉玫姆ㄖ纬删妥C明，我們的選擇和所采取的模式是適合我們國家的發(fā)展的。