在國(guó)家治理領(lǐng)域，有一項(xiàng)古老的法治原則——法不溯及既往。該原則又被通俗地稱為“老人老辦法、新人新辦法”，其含義是指：新頒布的法律，只適用于該法生效之后發(fā)生的行為或事件，而不能溯及適用于該法生效之前發(fā)生的行為或事件，也不能改變依據(jù)舊的法律已經(jīng)產(chǎn)生的法律效果；對(duì)于該法生效之前的行為或事件，仍然適用“老”的法律，也即該行為或事件發(fā)生時(shí)有效的法律。

法不溯及既往作為一項(xiàng)在東西方傳統(tǒng)文化中均有淵源的古老法治原則，被絕大多數(shù)的法治國(guó)家所認(rèn)可和接受，不僅集中體現(xiàn)了人類法治文化的傳承，而且具有時(shí)代意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。在古羅馬時(shí)期，這一原則被提煉為“法律僅僅適用于將來(lái)”的法律格言；在中國(guó)，《唐律》中的《斷獄律》表述為“犯罪未斷絕適逢格改者，格重聽從犯時(shí)，格輕聽從輕法”。當(dāng)今，諸多國(guó)家以憲法的形式確立這一項(xiàng)原則。我國(guó)《立法法》第93條將其確立為一項(xiàng)基本的法治原則，同時(shí)為其他法律制度所體現(xiàn)。

為什么要確立法不溯及既往原則呢？因?yàn)樵撛瓌t本身是法的多項(xiàng)核心價(jià)值的內(nèi)在要求和外在體現(xiàn)。首先，法不溯及既往原則緣于法的公開性、明確性和法律后果可預(yù)期性的需要。如果將一項(xiàng)法律適用于其頒布生效之前的行為或事件，由于行為人作出行為之時(shí)對(duì)該法的內(nèi)容完全無(wú)法知曉，自然也就無(wú)法依據(jù)這些不可預(yù)知的法的內(nèi)容理性地安排自己的行為。這種做法不僅無(wú)法有效發(fā)揮法的規(guī)范性作用，還會(huì)將行為人置于“對(duì)未來(lái)可能承擔(dān)的法律責(zé)任完全無(wú)法預(yù)知”的恐懼狀態(tài)。其次，法不溯及既往原則是實(shí)現(xiàn)法的安定性價(jià)值和法的秩序價(jià)值的需要。一方面，法溯及既往會(huì)紊亂社會(huì)關(guān)系，如果將新生效的法律規(guī)則適用于之前的行為或事件，將會(huì)導(dǎo)致大量行為主體依據(jù)新的法律來(lái)推翻之前已經(jīng)確定的法律關(guān)系，從而徹底攪亂已經(jīng)穩(wěn)定下來(lái)的法律關(guān)系和社會(huì)狀態(tài)，人們將生活在“會(huì)被不確定的明天推翻今天”的惶恐狀態(tài)中；另一方面，制定溯及既往的法律本身會(huì)削弱法的權(quán)威性和效力。如果允許法具有溯及力，人們考慮到今天依法形成的社會(huì)秩序明天極有可能被新法推翻，便不會(huì)忠實(shí)信奉并遵守今天的法律，法律的威嚴(yán)也會(huì)因此而喪失，社會(huì)便會(huì)陷入雖有法但不能依的混亂狀態(tài)。最后，“法不溯及既往”原則是保障公民自由防止國(guó)家公權(quán)力濫用的需要。公民正是依據(jù)現(xiàn)行有效的法律明確自己的權(quán)利義務(wù)和行為界限，從而在法律允許的框架下享有廣泛的自由。如果允許法律溯及既往，將意味著公權(quán)力可以利用今天制定的法律對(duì)公民過(guò)去的行為追究法律責(zé)任，使得公民依據(jù)行為當(dāng)時(shí)的法律完全合法的行為在今天變成違法并被追責(zé)，也使得法律的提前預(yù)防機(jī)制變成了“事后算賬”，那么公民的自由將徹底失去保障，現(xiàn)行法律的威嚴(yán)和國(guó)家公權(quán)力的公信力也會(huì)喪失殆盡。

關(guān)于法不溯及既往原則，我國(guó)《立法法》第93條明確規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。”這一原則首先是一項(xiàng)立法原則，同時(shí)也折射為一項(xiàng)執(zhí)法原則。那么，我們?cè)谕七M(jìn)國(guó)家治理和社會(huì)治理現(xiàn)代化過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)如何體現(xiàn)和遵循這項(xiàng)原則呢？

制定法律、法規(guī)和規(guī)章，原則上不得出現(xiàn)可以溯及既往的規(guī)定。這意味著法律、法規(guī)和規(guī)章的生效日期或?qū)嵤┤掌诓坏迷缬谄浒凑辗ǘǔ绦蛲ㄟ^(guò)并頒布的日期。只有在“為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益”時(shí)才可作特別的例外規(guī)定。現(xiàn)在還有個(gè)別部門和地方動(dòng)輒以“公共利益”為由，在地方性法規(guī)和規(guī)章中擅自作出溯及既往的規(guī)定，這是對(duì)《立法法》第93條規(guī)定的誤解。

規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件同樣不得作出溯及既往的規(guī)定。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《立法法》只是規(guī)定“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往”，沒(méi)有規(guī)定其他規(guī)范性文件的制定不得溯及既往，因而，其他規(guī)范性文件的制定不受“法不溯及既往”原則的約束。這同樣是一種誤解。《立法法》當(dāng)然只能規(guī)定立法行為，不能去規(guī)定其他非立法行為，這是由《立法法》的調(diào)整范圍和立法使命所決定的。但是，“法不溯及既往”原則不僅僅是一項(xiàng)立法原則。它作為一項(xiàng)法治原則，既適用于立法行為，也適用于執(zhí)法行為；既適用于制定法律、法規(guī)和規(guī)章，也適用于其他規(guī)范性文件的制定。

在執(zhí)法環(huán)節(jié)嚴(yán)格禁止溯及既往。如果說(shuō)，立法行為允許在極其嚴(yán)格的條件下作出溯及既往的例外性規(guī)定，那么，執(zhí)法行為是絕對(duì)不允許溯及既往的。所謂執(zhí)法溯及，是指執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中，于法律規(guī)定之外自行變通溯及既往。需要注意的是，執(zhí)行溯及既往的法律，屬于立法溯及的延續(xù)，不屬于此處的執(zhí)法溯及。執(zhí)法行為嚴(yán)格禁止溯及既往，也是《立法法》第93條規(guī)定的應(yīng)有之義，因?yàn)樵摋l規(guī)定明確了例外性溯及既往的兩個(gè)必備條件：一是更加有利于保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)益，二是必須立法明確規(guī)定。從而完全排除了執(zhí)法行為在法律規(guī)定之外溯及既往的可能性。

國(guó)家治理中一個(gè)常見的誤區(qū)，是一些地方或者部門在各種“整治”活動(dòng)中用新出臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)或者文件去整頓過(guò)去的行為，將大量原先合法的行為也一并納入整治對(duì)象，這些違反法不溯及既往原則的做法，會(huì)嚴(yán)重侵害社會(huì)主體信賴?yán)?。例如，一些地方為了更加便捷地?shí)施新的城鄉(xiāng)規(guī)劃，經(jīng)常繞開征地程序，以違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為由對(duì)老百姓于該法生效多年以前就已經(jīng)建設(shè)完畢的建筑以違法建筑論處并予以拆除。再例如，一些地方為了美化市容市貌，用新出臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)去清理整頓過(guò)去合法的甚至是鼓勵(lì)的街邊經(jīng)營(yíng)行為；或者在“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法中依據(jù)新的文件精神強(qiáng)制勒令企業(yè)或小區(qū)等更改地名，而不區(qū)分這些地名是否是經(jīng)過(guò)合法審批而取得的。

中國(guó)社會(huì)正處于快速發(fā)展期和結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型期，政府部門也因此而必須具備很高的治理效率，政府治理過(guò)程中，不斷出臺(tái)新規(guī)，不斷采取新的治理措施甚至是階段性、臨時(shí)性治理措施，已成為新常態(tài)。但治大國(guó)如烹小鮮，無(wú)論是社會(huì)管理還是國(guó)家治理均應(yīng)“恰到好處”，切忌“下藥過(guò)猛”和“一刀切”。學(xué)會(huì)運(yùn)用法不溯及既往原則，牢記“老人老辦法、新人新辦法”，區(qū)分新舊行為，實(shí)行分類治理，可以有效避免“傷及無(wú)辜”“好心辦壞事”等現(xiàn)象，不僅能提升社會(huì)治理成效，也能提高政府公信力和人民群眾生活安定感與幸福感。

（胡建淼專家工作室供稿）