李良棟 中共中央黨校（國家行政學(xué)院）教授

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黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），是當前和今后一個時期全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的指導(dǎo)性綱領(lǐng)。在深入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，進一步堅持和完善中國特色社會主義民主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治是我們面臨的重要任務(wù)之一。

黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善人民當家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治。必須堅持人民主體地位，堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。要堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度，堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，堅持和完善民族區(qū)域自治制度，健全充滿活力的基層群眾自治制度。

一、用制度體系保證人民當家作主

“用制度體系保證人民當家作主”，是習(xí)近平同志的一個重要思想，也是我們黨一以貫之的政治主張。之所以必須用制度體系來保證人民當家作主，這是由社會主義民主政治的本質(zhì)要求所決定的。

（一）民主的基本涵義

按照馬克思主義的觀點，民主的內(nèi)涵是在堅持人民主權(quán)的原則下按多數(shù)人的意愿進行公共決定的活動機制。民主有很多價值追求，其中，核心是主權(quán)在民、前提是自由平等、關(guān)鍵是維護多數(shù)決定、始終遵守程序和制度等價值追求體現(xiàn)了民主的本質(zhì)屬性。

第一，核心是主權(quán)在民。主權(quán)在民是民主的靈魂和本質(zhì)所在。馬克思認為，民主就是人民當家作主。民主的主體是最廣大的人民群眾，離開了人民群眾就不是真正意義上的民主。

“主權(quán)在民”這個理念是資產(chǎn)階級和勞動人民在反對封建專制主義斗爭中高揚起的一面思想旗幟，它同封建專制主義的“君權(quán)神授”“主權(quán)在君”形成了截然相反的對比，是調(diào)動激發(fā)億萬人民同封建主義進行斗爭的一個有力的思想武器。所以，“主權(quán)在民”這一理念不是資產(chǎn)階級的專利，而是人類文明的共同成果，是無產(chǎn)階級的民主價值追求和建設(shè)社會主義民主的核心所在。

離開了人民，民主就無從談起。但有些人認為，人民是抽象的，看不見、摸不著的，意指人民這個范疇事實上是不存在的，任何社會公共權(quán)力只能掌握在政治精英那里。這是西方“精英民主”理論的一個重要表現(xiàn)。馬克斯·韋伯、約瑟夫·熊彼特等西方學(xué)者普遍認為，民主的主體是“精英”，民主的過程是選拔“精英”，人民在選拔出“精英”后就不需要再參與任何政治活動，因為任何社會的統(tǒng)治者都是一些受過良好訓(xùn)練并擁有稟賦的“精英”，而人民則是“群氓”。以上是歷史唯心主義的觀點，與馬克思主義的歷史唯物主義觀點完全不同。人民這一范疇既抽象又具體，單個的公民不能稱自己是人民，但一旦結(jié)成公民的共同體后就是人民。而且，人民的范疇在不同歷史時期、不同發(fā)展階段，也有不同的理解。簡而言之，民主的主體是最廣大的人民群眾，“主權(quán)在民”是民主的核心靈魂。

第二，前提是自由平等。自由是同專制相對立的范疇，是指人作為社會生活的主體在其生存發(fā)展的過程中最大限度的減少來自外部的束縛和羈絆。自由是一個好東西，不僅人類追求自由，連動物的本能都要求自由。所以，才有了“生命誠可貴，愛情價更高。若為自由故，兩者皆可拋”的著名詩句。平等是同特權(quán)相對立的范疇，是指人們在經(jīng)濟政治、文化等方面享有同等的權(quán)利，主要包括權(quán)利平等、機會平等以及結(jié)果平等。

自由和平等是民主的前提，但自由和平等不是民主本身。西方自由民主理論認為，自由是民主的核心，沒有自由就沒有民主，把自由和民主看成同一個東西，這在理論上是有誤的。如果自由和民主是同一個東西，那為什么會有兩個不同的范疇？民主一個非常重要的理念，就是按照多數(shù)人的意愿進行決定，少數(shù)服從多數(shù)。事實上，這是少數(shù)人按照事先既定的規(guī)則和程序把自己的自由和平等權(quán)利向多數(shù)人讓渡。而民主的對立面是獨裁和專斷，就是少數(shù)人或者一個人剝奪多數(shù)人的權(quán)利。兩者區(qū)別就在這里。

第三，關(guān)鍵是維護多數(shù)決定。民主，就是要按照多數(shù)人的意愿進行決定，少數(shù)服從多數(shù)。有人說，協(xié)商民主是協(xié)商呀，怎么是少數(shù)服從多數(shù)？協(xié)商民主，是在自由平等的基礎(chǔ)上，通過多次討論、磨合，最終形成一個統(tǒng)一的被多數(shù)人所接受的正確意見。所以，協(xié)商民主同樣具有按照多數(shù)人意愿進行決定的特征。由此可見，按照多數(shù)人意愿進行決定，在通常情況下反映了人民群眾的需求，接近客觀真理，但有時候真理恰恰掌握在少數(shù)人手中。那么，這就要求我們在按照多數(shù)人意愿進行決定的同時注意傾聽少數(shù)人的意見。請注意：保護少數(shù)，而這不意味著要按少數(shù)人的意見來辦事。

第四，始終遵守程序和制度。民主需要有一整套的制度、規(guī)范、機制、程序來保障、來實現(xiàn)。所以，民主必須制度化、規(guī)范化、程序化，特別是法制化。這是民主在實現(xiàn)過程中一個非常重要的要求。民主離開了法制就是空的，法制離開了民主就是盲的。民主與法制之間緊密相連，相輔相成。

民主的內(nèi)涵是要通過民主的外延來體現(xiàn)的。民主的外延，主要是指圍繞著公共權(quán)力的產(chǎn)生和運行建構(gòu)的一系列民主制度規(guī)范和由此展開的民主實踐活動，其具體形式因各國國情不同而不同。比如，同是民主制度，就有西方的代議制和中國的人民代表大會制度；同是民主選舉，就分為直接選舉和間接選舉；等等。

（二）民主制度與制度體系

所謂制度，通常是指一個共同體為了維護正常的生產(chǎn)生活而要求其成員共同遵守的、按一定規(guī)范程序活動的規(guī)則。從國家和社會性質(zhì)的層面看，制度可以分為社會制度、國家制度；從國家和社會生活的具體領(lǐng)域看，又可以分為經(jīng)濟制度、政治制度、社會管理制度等。制度通常具有以下幾個重要特征：一是根本性和穩(wěn)定性；二是規(guī)范性和秩序性；三是共識性和凝聚性；四是協(xié)調(diào)性和整合性。正因如此，黨的十一屆三中全會以來鄧小平同志特別強調(diào)，制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。

所謂民主制度，是指為了實現(xiàn)人民民主而制定和推行的活動規(guī)范。它是體現(xiàn)民主內(nèi)涵的主要外延。所謂制度體系，通常是指由若干個緊密相連、互為促進的制度結(jié)成的制度群。而中國特色社會主義民主制度體系就是這樣一個由若干民主制度組成的制度群，它包括人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度、中國特色社會主義法律體系等。

（三）用制度保證人民當家作主

“用制度體系保證人民當家作主”，是我們黨在探索社會主義民主政治道路上總結(jié)得出的一個深刻結(jié)論。黨的十一屆三中全會以后，鄧小平同志指出，沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化。他強調(diào)，為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。他還認為，社會主義民主的制度化和法律化，關(guān)鍵在于有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。

改革開放40多年來，歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體都十分強調(diào)社會主義民主必須制度化法律化的民主建設(shè)原則。不論是以江澤民同志為核心的黨第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，還是以胡錦濤同志為總書記的黨中央都把民主的制度化法律化作為社會主義民主政治建設(shè)的重要任務(wù)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更加強調(diào)這一點。習(xí)近平同志在黨的十九大報告中指出，“我國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家，國家一切權(quán)力屬于人民。我國社會主義民主是維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主。發(fā)展社會主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當家作主。”可見，用制度保障人民當家作主，是我們黨的一貫思想和主張。