三、準(zhǔn)確把握國家治理內(nèi)涵及治理要求

國家治理是國家能力的體現(xiàn)?，F(xiàn)代國家能力是指國家運(yùn)用基礎(chǔ)能力所能取得的社會配合程度。國家的汲取能力、滲透能力與協(xié)商能力體現(xiàn)出的是現(xiàn)代國家發(fā)展的基礎(chǔ)能力。國家能力發(fā)生變化。過去國家多以領(lǐng)土擴(kuò)張或民族統(tǒng)合為目標(biāo)，專制能力的強(qiáng)弱決定了國家的強(qiáng)弱；當(dāng)今國家多以經(jīng)濟(jì)成長或社會發(fā)展為施政目標(biāo)，在追求這類目標(biāo)的實(shí)踐中，國家以專制能力操作政策的社會成本過高。因此，在評判現(xiàn)代國家能力的強(qiáng)弱時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)不再是國家專制能力對社會的宰制效果，而是國家運(yùn)用基礎(chǔ)能力所能取得的社會的配合程度。

基礎(chǔ)能力分三種形式：第一種是汲取能力，即國家從社會汲取所需資源的能力；第二種是滲透能力，即國家政策運(yùn)作時(shí)政策意志與效果向民間社會穿透與傳遞的能力；第三種是協(xié)商能力，即國家與重要經(jīng)濟(jì)團(tuán)體協(xié)調(diào)合作的能力。

國家治理體系和治理能力也主要從這三大方向上體現(xiàn)出來。國家的汲取能力、滲透能力、協(xié)商能力需要國家治理觀念轉(zhuǎn)變、價(jià)值轉(zhuǎn)變、制度轉(zhuǎn)變、方法轉(zhuǎn)變，我們要從專業(yè)性、科學(xué)性、前瞻性、合作性、可評估性等方面提高國家治理水平。

（一）國家的汲取能力及其治理方式的轉(zhuǎn)變與要求

國家的汲取能力是國家對資源的掌控能力，與一國財(cái)政特別是稅收及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有相關(guān)性，財(cái)政收入是最能反映國家能力的指標(biāo)。國家財(cái)政能力涉及私人財(cái)富的轉(zhuǎn)移及向社會公眾提供公共產(chǎn)品；也涉及社會成員的共同利益和一部分人的特殊利益。大多數(shù)國家通過法律手段規(guī)定國家的汲取能力的“合法性”。

過去，國家多以領(lǐng)土擴(kuò)張或民族統(tǒng)合為目標(biāo)，專制能力的強(qiáng)弱決定了國家的強(qiáng)弱；在1840年至1949年的大部分歲月里，中國的貧困和劣政已經(jīng)達(dá)到了不可救藥的地步。隨著1911年清王朝的覆亡和中華民國的誕生，人們心中曾燃起一絲希望之光，但是很快像電光石火，燃起的希望隨著相繼而來的國內(nèi)分裂和外來干預(yù)而屢遭破滅。國家的命運(yùn)、民族的命運(yùn)成為先行者思考與探索的方向。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命改變了這一切。“把國家事務(wù)提升到人民事務(wù)，把政治國家確定為普遍事務(wù)，即真正的國家”。這真正的國家即是人民的國家，人民的利益即是國家的利益，人的發(fā)展是國家發(fā)展的力量源泉。因此，我們在評判現(xiàn)代國家能力的強(qiáng)弱時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)不再是國家專制能力對社會的宰制效果，而是國家運(yùn)用基礎(chǔ)能力所能取得的社會配合程度。國家能力是國家通過有效的制度供給和公共政策有序治理社會，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的能力。

國家的汲取能力的改變需要國家治理能力的提高。汲取能力主要體現(xiàn)為國家財(cái)政收入，其主要來源于國家稅收。目前，我國正處于從非稅收國家向稅收國家轉(zhuǎn)型時(shí)期，國家的汲取能力的強(qiáng)弱取決于征納雙方的關(guān)系，建立友好型的稅收征納關(guān)系是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)之一。友好型的稅收征納關(guān)系所要改變的是理順征納雙方主體法律地位，即：過去是不平等的法律地位，稅收征納的特點(diǎn)是強(qiáng)制性、無償性、固定性；現(xiàn)今按照公法之債的理論，雙方主體法律地位平等，征納雙方的特點(diǎn)是民主性、法定性和對價(jià)性。同時(shí)，還要注重納稅人權(quán)利保護(hù)，將《中華人民共和國立法法》第8條規(guī)定的“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”這一稅收法定原則，確立為公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)事項(xiàng)的首位原則。這也是在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中必須處理好的一個(gè)關(guān)鍵問題。

（二）國家的滲透能力及其治理方式的要求

全能意義的國家并不意味著國家能力的提高。現(xiàn)代國家必須提供必要的制度供給和秩序治理，使國家的法令和政策滲透到民間并順利地貫徹執(zhí)行?，F(xiàn)代國家滲透能力，即：國家政策運(yùn)作時(shí)，政策意志與效果向民間社會穿透與傳遞的能力，要求國家政策在制定時(shí)要以人民群眾整體利益為前提，同時(shí)強(qiáng)調(diào)對人民群眾個(gè)體利益的關(guān)注，將個(gè)人的全面發(fā)展作為對民眾整體利益提高的前提和基礎(chǔ)。1995年3月，聯(lián)合國社會發(fā)展問題世界首腦會議通過的《哥本哈根社會發(fā)展問題宣言》指出：“我們面臨的挑戰(zhàn)是建立一個(gè)以人民為中心的社會發(fā)展框架”，“人民為發(fā)展的中心，使我們的經(jīng)濟(jì)更有效地為人的需要服務(wù)”。美國社會學(xué)家英格爾斯在《人的現(xiàn)代化》中指出：“人的現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化不可缺少的因素”。“發(fā)展最終所要求的是人在素質(zhì)方面的改變，這種改變是獲得更大發(fā)展的先決條件和方式，同時(shí)也是發(fā)展過程自身的偉大目標(biāo)”。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家干預(yù)替代私人決策抑制了經(jīng)濟(jì)利益對個(gè)體積極性與創(chuàng)造性的激勵(lì)作用，導(dǎo)致個(gè)人利益與集體利益、個(gè)人目標(biāo)與國家戰(zhàn)略目標(biāo)相互沖突，喪失國家發(fā)展動(dòng)力。社會主義市場經(jīng)濟(jì)下，現(xiàn)代國家的發(fā)展能夠促進(jìn)國家能力的增強(qiáng)，滿足民眾對公共物品的更多需求。同時(shí)，如何處理好國家發(fā)展與個(gè)人利益之間的關(guān)系，如何規(guī)范國家權(quán)力的邊界以保證國家政策與個(gè)人利益的一致性，在國家政策向民間滲透的同時(shí)，既能取得良好的效果，又不侵犯到個(gè)人權(quán)利，這是新時(shí)代國家發(fā)展與國家治理面臨的重大問題之一。例如，我國國家公園立法、自然保護(hù)區(qū)立法。黨的十九大報(bào)告提出：“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。黨的十九屆四中全會提出，堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生。生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國。要實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，全面建立資源高效利用制度，健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度，嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度。

長期以來，我國施行的是自然資源“條塊化”管理。這種管理模式可以發(fā)揮部門專業(yè)性強(qiáng)、行政執(zhí)行力強(qiáng)、集中力量辦大事等優(yōu)點(diǎn)。以資源類別管理為基礎(chǔ)、以政府規(guī)劃和計(jì)劃管理為主要手段的資源管理制度，在新中國成立后起到了快速恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)的作用，以及改革開放后在保障大規(guī)模城市化、工業(yè)化等方面發(fā)揮了重大的歷史作用。但隨著社會的發(fā)展，資源分散化管理模式下出現(xiàn)的資源管理碎片化、資源生態(tài)價(jià)值和社會價(jià)值發(fā)揮不足、資源市場化配置程度不高等問題，嚴(yán)重影響了市場化配置資源的效率以及自然資源綜合效益的發(fā)揮。

2018年3月，依據(jù)中共中央《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，國務(wù)院組建自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題。自然資源開發(fā)利用和保護(hù)監(jiān)管體系的建立、國土空間規(guī)劃體系的建立與監(jiān)督實(shí)施標(biāo)志著我國自然資源治理由分散走向統(tǒng)一，逐步形成新的自然資源治理體系。

自然保護(hù)地建設(shè)需有法可依。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，這是對加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的一項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)，在自然保護(hù)地發(fā)展史上具有劃時(shí)代的里程碑意義?！吨笇?dǎo)意見》明確要求，完善法律法規(guī)體系，加快推進(jìn)自然保護(hù)地相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)，加大法律法規(guī)立改廢釋工作力度，推動(dòng)制定出臺自然保護(hù)地法。以法治思維與法治方法協(xié)調(diào)自然保護(hù)地體系建設(shè)過程中各種復(fù)雜矛盾與多元利益沖突，探索自然保護(hù)地體系建設(shè)發(fā)展的新思路、新途徑、新模式，對于新時(shí)代國家發(fā)展與國家治理尤為重要。

自然保護(hù)地是生態(tài)建設(shè)的核心載體、中華民族的寶貴財(cái)富、美麗中國的重要象征，在維護(hù)國家生態(tài)安全中居于首要地位。自然保護(hù)地體系建設(shè)是一項(xiàng)艱巨性、系統(tǒng)性、社會性的生態(tài)建設(shè)事業(yè)。目前，我國自然保護(hù)地面臨土地權(quán)屬不清的問題，嚴(yán)重制約了自然保護(hù)地的管理。要解決自然保護(hù)地復(fù)雜的權(quán)屬問題，就應(yīng)當(dāng)將保護(hù)地的土地所有權(quán)、使用權(quán)、監(jiān)管權(quán)進(jìn)行分置，形成分權(quán)而治的管理體制。自然保護(hù)地居民的生存權(quán)、土地使用權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、文化權(quán)利、社會權(quán)利和政治權(quán)利等雖然會因自然保護(hù)地的建立受到不同程度的影響，但二者并不是不可調(diào)和的。保護(hù)并不意味著完全禁止居民對當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的使用，而是要根據(jù)一定的原則予以限制。比如，在不損害保護(hù)地生態(tài)資源的情況下，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，從事相關(guān)的旅游經(jīng)營活動(dòng)。同時(shí)，也相應(yīng)地保證居民得到當(dāng)?shù)刈匀毁Y源開發(fā)利用的利益。政策的滲透能力在于很好地溝通，在于對百姓權(quán)利的維護(hù)。如何依法確權(quán)、生態(tài)為民、科學(xué)利用、有序解決歷史遺留問題，創(chuàng)新自然資源使用機(jī)制，等等，這些對國家治理能力和治理水平都提出了更高要求。

（三）國家的協(xié)商能力及其治理方式的要求

除了國家的汲取能力、滲透能力之外，現(xiàn)代國家能力的另一個(gè)重要表現(xiàn)是國家的協(xié)商能力，即國家與重要經(jīng)濟(jì)團(tuán)體交流、協(xié)調(diào)與合作的能力。強(qiáng)國家與社會的關(guān)系是合作，弱國家與社會的關(guān)系是強(qiáng)制和鎮(zhèn)壓。強(qiáng)國家通過運(yùn)用國家能力，在市民社會中發(fā)展出制度化的互動(dòng)管道，有效引導(dǎo)社會運(yùn)作，規(guī)范社會團(tuán)體行為，促使整個(gè)社會發(fā)展朝國家政策規(guī)劃的目標(biāo)前進(jìn)。

增強(qiáng)和提高國家的協(xié)商能力是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下對國家能力的要求。成熟的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，要求國家、政府的定位是服務(wù)于市場主體的需求，要求國家的社會發(fā)展目標(biāo)、重要經(jīng)濟(jì)決策應(yīng)該取得社會重要經(jīng)濟(jì)團(tuán)體的認(rèn)可與支持，要求社會非政府組織地位得到增強(qiáng)，要求社會不同經(jīng)濟(jì)主體具有同等的法律地位，國家保障其經(jīng)濟(jì)能力的增長，有力推進(jìn)“政治性權(quán)力”向“社會性權(quán)力”轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代國家的一個(gè)重要標(biāo)志是國家與社會之間的關(guān)系發(fā)生根本性變革。國家能力的發(fā)展與人人的發(fā)展緊密聯(lián)系，這里所指的人人，既包括不同的經(jīng)濟(jì)組織、利益團(tuán)體、也包括不同的個(gè)人，馬克思在《黑格爾法哲學(xué)批判》導(dǎo)言中提出：“人是人的最高本質(zhì)”“人的根本就是人本身”。馬克思、恩格斯關(guān)注新型無產(chǎn)階級國家與勞動(dòng)者個(gè)體之間的關(guān)系，指出無產(chǎn)階級只有解放全人類才能最后解放自己，“在那里，每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”。2004年3月，中華人民共和國第十屆全國人民代表大會第二次會議對憲法的重要修訂，則是將“人民”發(fā)展為“人人”的“人本法律觀”的重要體現(xiàn)。

“人本法律觀，就是以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，以尊重和保障人的合法權(quán)利為尺度，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)于整個(gè)社會和全體人民的理論體系”。“人是法律的本源”“人是法律的依歸”“人是法律的主體”“人是法律的目的”，把“尊重人格，合乎人性，保障人權(quán)”貫徹到法治的全過程，為民主和法治提供理論支撐和制度設(shè)計(jì)，為公平正義提供價(jià)值判斷和實(shí)現(xiàn)形式，為安定有序的社會秩序提供法律保障，為社會主義和諧社會的建構(gòu)創(chuàng)造全方位的實(shí)現(xiàn)平臺，成為現(xiàn)代國家協(xié)商能力提高的重要制度基礎(chǔ)。

治理的概念是將政府、市場、社會三者放在相對平等的地位，通過多主體間的博弈與合作達(dá)到治理目標(biāo)。“治理就是在沒有強(qiáng)權(quán)力的情況下，各相關(guān)行動(dòng)者克服分歧、達(dá)成共識，以實(shí)現(xiàn)某一共同目標(biāo)，統(tǒng)治是依靠正式權(quán)力，而治理則依賴基于共同目標(biāo)的協(xié)商與共識”。“傳統(tǒng)依賴于自上而下層級體制的統(tǒng)治方式已經(jīng)過時(shí)，而現(xiàn)實(shí)中通過網(wǎng)絡(luò)方式的治理越來越多，這是一種新的治理方式”。由此可見，治理改變了政府傳統(tǒng)的“統(tǒng)治方式”和管理思維，政府不再壟斷公共權(quán)力，而是充當(dāng)“掌舵”的角色，市場和社會的活力得到釋放。

協(xié)商與合作主要體現(xiàn)在以下三方面：

1.政府之間的合作。主要表現(xiàn)在處理好中央政府和地方政府的關(guān)系，以及事權(quán)、財(cái)權(quán)的分權(quán)治理。

2.政府與企業(yè)關(guān)系。主要表現(xiàn)在改善營商環(huán)境，以及政府如何跟上企業(yè)的創(chuàng)新步伐。

3.政府與科研院所關(guān)系。主要表現(xiàn)在智庫建設(shè)、政府購買服務(wù)，以及提升科技創(chuàng)新能力，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化。