在十九屆中央紀委二次全會上，習近平總書記把“堅持思想建黨和制度治黨相統(tǒng)一”作為全面從嚴治黨的六條經(jīng)驗之一提出來，強調“要堅持思想建黨和制度治黨相統(tǒng)一，既要解決思想問題，也要解決制度問題，把堅定理想信念作為根本任務，把制度建設貫穿到黨的各項建設之中”。

法規(guī)制度內容具體，形式統(tǒng)一，規(guī)定明確，表述嚴謹，帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性等特點。通過加強法規(guī)制度建設，使思想建黨和制度治黨在空間上并存，在環(huán)節(jié)上緊扣，在功能上互補，目的就在于使黨員干部辦事具有統(tǒng)一的規(guī)范、既定的程序、明確的責任，主觀上清楚、客觀上承擔由行使權力所產生的各種后果，促使黨員干部以高度負責的精神審慎地運用權力。

運用法律手段制約權力，健全法規(guī)制度首當其沖

權力行使具有統(tǒng)一的規(guī)范。人類幾千年的文明史表明，權力是一種具有雙向發(fā)展可能性的雙刃劍，它既可以被用于治國安邦，也可以被用于禍國殃民；既可以給人類社會帶來巨大的利益，也能夠給人類社會造成深重的災難。要有效地遏制權力濫用，就必須通過法規(guī)制度對權力的等級、范圍、效力，行使的規(guī)則、程序、責任等作出明確規(guī)定，并從體制上保證其有效實施，從而減少權力行使的盲目性和隨意性，切實堵塞各種漏洞，確保權力在法治的軌道上合理運行。

我國憲法明確規(guī)定：一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。任何組織或個人都不得有超越憲法和法律的特權。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。由此可見，憲法和法律的存在本身就是對權力的一種制約。它要求一切國家機關及其工作人員都必須嚴格按照憲法和法律的規(guī)定，在法定職權范圍內履行管理國家和社會事務的職能。做到既不失職，也不越權，更不能侵犯公民的合法權益。如果權力的運行無一定規(guī)則、無一定章法，一件事可以辦也可以不辦，可以這樣辦也可以那樣辦，能否辦理、如何辦理全憑個人一句話，就為一些人徇私舞弊提供了可能。

運用法律手段制約權力，健全法規(guī)制度首當其沖。健全法規(guī)制度，在于增強法規(guī)制度的統(tǒng)一性、完整性、至上性、公正性和穩(wěn)定性。統(tǒng)一性就是從中央到地方制定的各項法規(guī)制度都要以憲法為準則，在法律取向、法律原則、法律規(guī)范諸方面保持上下一致，杜絕不法之法和法外之法。完整性就是既重視基本制度又重視具體制度，既重視實體規(guī)則又重視程序規(guī)則，既重視單項設計又重視整體規(guī)劃，使各種實體法、程序法、組織法配套完備、具體周密，無縫隙可進、無漏洞可鉆。至上性就是凝結著人民意志的憲法和法律高于任何黨派、機關、團體和個人意志，具有至上的效力和最高的權威，任何黨派、機關、團體和個人都必須遵守。公正性就是法律建筑在尊重人的價值、尊嚴和權利，促進社會公平、秩序和文明的基礎之上；公民在法律面前人人平等，不因性別、種族、語言和信仰的不同而存在權利和義務的差別；公民的權利和自由非經(jīng)正當?shù)某绦蚝统渥愕睦碛刹皇軇儕Z，一切非法的侵害都將得到公正、合理、及時的補償。穩(wěn)定性就是法律不依領導人的意志為轉移，不隨領導人的更替而改變。

從某種意義上說，法治就是程序之治，依法辦事就是依照程序辦事

權力行使具有既定的程序。所謂程序就是操作規(guī)程和時序。構成程序的基本要素包括行為的步驟和方式以及實現(xiàn)這些步驟和方式的時限和順序。步驟是實現(xiàn)程序的若干必經(jīng)階段；方式是實施行為的方式方法，兩者構成程序的空間表現(xiàn)形式。同時，實現(xiàn)程序還需要有一定的時限，需要有一定的順序，時限和順序構成程序的時間表現(xiàn)形式。

從某種意義上說，法治就是程序之治，依法辦事就是依照程序辦事。程序是規(guī)范約束權力、防止權力任性的一大發(fā)明。因此，把權力關進制度的籠子，首先是把權力關進程序的籠子，包括決策程序、執(zhí)行程序、監(jiān)督程序等。一方面使其具有職能上的法定性、正當性、有效性，避免權力過度膨脹和濫用；另一方面使其按照既定的權限和程序啟動，并以民眾看得見的方式行使，以提高權力運行的公信力。為此，一要確保程序公正合理。設計程序要符合民主、科學、公正、合理的原則，做到程序民主、程序科學、程序公正、程序合理。二要確保程序有效實施。有了公正合理的程序，就要嚴格予以執(zhí)行。這是衡量一個國家法治文明、司法公正、訴訟民主、人權保障程度的重要標志。

程序具有規(guī)范公共權力、維護社會正義的功能。在實際生活中，實體的正義通常要靠程序的正義來保證。在公共項目的實施具有競爭性和選擇性的情況下，由于其存在巨大的利益差別，不存在絕對的優(yōu)先標準，因而僅靠實體性規(guī)則還不能完全解決腐敗問題。此時，程序規(guī)則對于防止腐敗來說必不可少。這就是說，對于配置公共資源這類公共決策，不應交給某個官員，而應交給某個機構，按照一定的民主投票程序、拍賣招標程序來決定。這樣一來，要做成腐敗交易就必須買通多數(shù)，從而使腐敗的成本和風險大大增加。這是民主決策機制對于腐敗的遏制作用之所在。

保證權力的合理運行，要有落實責任和追究責任的機制

權力行使具有明確的責任。權力關系本質上是一種責任關系，掌權者擁有什么權力，就意味著必須承擔什么責任；擁有多大的權力，就意味著必須承擔多大的責任，這就是權責一致原則。公共權力是為實現(xiàn)和維護公共利益而設定的，它的存在本身就意味著一種責任。換言之，當一個人被授予了權力，同時也就被賦予了責任。由于權力與責任如影隨形，因而無論何種權力主體，無論何種權力行為，只要啟動了權力，就應當承擔相應的責任。問責制是國家機關工作人員未履行自己的職責或者在履行自己職責的過程中濫用權力、違反規(guī)定的職責和義務時，由特定主體追究其責任，令其承擔某種后果的一種責任追究制度。如果掌權者享有權力卻不須對權力行為的后果負責，那實際上就等于助長權力濫用。

民主政治是一種責任政治，它不僅為公職人員的權力提供了合法性依據(jù)，而且為公職人員的行為設定了規(guī)范性責任。責任作為一個政治概念，具有雙重含義：一是指本職范圍內的事。公職人員必須自覺履行憲法和法律明確規(guī)定的各項職責，這是一種主動責任。公職人員如果沒有履行這種職責，即是違法。公職人員必須對公民的正當訴求作出及時的回應，這是一種被動責任。公職人員如果沒有對公民的正當訴求作出及時的回應，即是失職。二是指沒有做好本職范圍內的事而應承擔過失的責任。公職人員對權力的不當行使或疏于行使，違反法律法規(guī)，侵犯公民的合法權益，必須承擔相應的否定性后果，其中包括政治責任和法律責任。配置和追究權力行使的責任，目的在于使公職人員認真履行法律賦予的職責，根據(jù)法律授予的權限管理國家和社會事務，既不失職，也不越權。

保證權力的合理運行，不僅要有配置責任和追究責任的法律，而且要有落實責任和追究責任的機制，即按照權責一致的原則，構建一套嚴密、分散、多樣化的公共治理責任機制。所謂嚴密，是指責任規(guī)定詳盡，不留責任空隙，不留規(guī)避空間，避免有權無責與有責無權，實現(xiàn)權責對應對等。所謂分散，是指公共治理責任主體的多元化。只有變無限責任為有限責任，才能保證法律責任的真正兌現(xiàn)。責任分散以職權分工為前提，需要相應地確立咨詢與決定分離、決定與執(zhí)行分離、執(zhí)行與監(jiān)督分離等多種職權分工格局。所謂多樣化，一是指責任淵源的多樣化，包括法定的或約定的；二是指責任形式的多樣化，包括適用于公務人員的行政處分，適用于公共機構的國家賠償，適用于個人的財產罰、人身罰等；三是指責任實現(xiàn)方式的多樣化，包括自動履行或強制執(zhí)行。實踐表明，建立健全問責制，規(guī)范問責的主體和客體、職責和權限、程序和方法，切實解決由誰問、向誰問、問什么、怎么問等問題，是保證國家機關工作人員依法辦事、盡職盡責，防止以權謀私、徇私枉法的一種強有力的制約手段。

（作者系空軍黨的創(chuàng)新理論學習研究中心研究員）