在十九屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上，習(xí)近平總書記把“堅(jiān)持思想建黨和制度治黨相統(tǒng)一”作為全面從嚴(yán)治黨的六條經(jīng)驗(yàn)之一提出來，強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持思想建黨和制度治黨相統(tǒng)一，既要解決思想問題，也要解決制度問題，把堅(jiān)定理想信念作為根本任務(wù)，把制度建設(shè)貫穿到黨的各項(xiàng)建設(shè)之中”。

法規(guī)制度內(nèi)容具體，形式統(tǒng)一，規(guī)定明確，表述嚴(yán)謹(jǐn)，帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性等特點(diǎn)。通過加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，使思想建黨和制度治黨在空間上并存，在環(huán)節(jié)上緊扣，在功能上互補(bǔ)，目的就在于使黨員干部辦事具有統(tǒng)一的規(guī)范、既定的程序、明確的責(zé)任，主觀上清楚、客觀上承擔(dān)由行使權(quán)力所產(chǎn)生的各種后果，促使黨員干部以高度負(fù)責(zé)的精神審慎地運(yùn)用權(quán)力。

運(yùn)用法律手段制約權(quán)力，健全法規(guī)制度首當(dāng)其沖

權(quán)力行使具有統(tǒng)一的規(guī)范。人類幾千年的文明史表明，權(quán)力是一種具有雙向發(fā)展可能性的雙刃劍，它既可以被用于治國(guó)安邦，也可以被用于禍國(guó)殃民；既可以給人類社會(huì)帶來巨大的利益，也能夠給人類社會(huì)造成深重的災(zāi)難。要有效地遏制權(quán)力濫用，就必須通過法規(guī)制度對(duì)權(quán)力的等級(jí)、范圍、效力，行使的規(guī)則、程序、責(zé)任等作出明確規(guī)定，并從體制上保證其有效實(shí)施，從而減少權(quán)力行使的盲目性和隨意性，切實(shí)堵塞各種漏洞，確保權(quán)力在法治的軌道上合理運(yùn)行。

我國(guó)憲法明確規(guī)定：一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。任何組織或個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。由此可見，憲法和法律的存在本身就是對(duì)權(quán)力的一種制約。它要求一切國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員都必須嚴(yán)格按照憲法和法律的規(guī)定，在法定職權(quán)范圍內(nèi)履行管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的職能。做到既不失職，也不越權(quán)，更不能侵犯公民的合法權(quán)益。如果權(quán)力的運(yùn)行無一定規(guī)則、無一定章法，一件事可以辦也可以不辦，可以這樣辦也可以那樣辦，能否辦理、如何辦理全憑個(gè)人一句話，就為一些人徇私舞弊提供了可能。

運(yùn)用法律手段制約權(quán)力，健全法規(guī)制度首當(dāng)其沖。健全法規(guī)制度，在于增強(qiáng)法規(guī)制度的統(tǒng)一性、完整性、至上性、公正性和穩(wěn)定性。統(tǒng)一性就是從中央到地方制定的各項(xiàng)法規(guī)制度都要以憲法為準(zhǔn)則，在法律取向、法律原則、法律規(guī)范諸方面保持上下一致，杜絕不法之法和法外之法。完整性就是既重視基本制度又重視具體制度，既重視實(shí)體規(guī)則又重視程序規(guī)則，既重視單項(xiàng)設(shè)計(jì)又重視整體規(guī)劃，使各種實(shí)體法、程序法、組織法配套完備、具體周密，無縫隙可進(jìn)、無漏洞可鉆。至上性就是凝結(jié)著人民意志的憲法和法律高于任何黨派、機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人意志，具有至上的效力和最高的權(quán)威，任何黨派、機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人都必須遵守。公正性就是法律建筑在尊重人的價(jià)值、尊嚴(yán)和權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)公平、秩序和文明的基礎(chǔ)之上；公民在法律面前人人平等，不因性別、種族、語言和信仰的不同而存在權(quán)利和義務(wù)的差別；公民的權(quán)利和自由非經(jīng)正當(dāng)?shù)某绦蚝统渥愕睦碛刹皇軇儕Z，一切非法的侵害都將得到公正、合理、及時(shí)的補(bǔ)償。穩(wěn)定性就是法律不依領(lǐng)導(dǎo)人的意志為轉(zhuǎn)移，不隨領(lǐng)導(dǎo)人的更替而改變。

從某種意義上說，法治就是程序之治，依法辦事就是依照程序辦事

權(quán)力行使具有既定的程序。所謂程序就是操作規(guī)程和時(shí)序。構(gòu)成程序的基本要素包括行為的步驟和方式以及實(shí)現(xiàn)這些步驟和方式的時(shí)限和順序。步驟是實(shí)現(xiàn)程序的若干必經(jīng)階段；方式是實(shí)施行為的方式方法，兩者構(gòu)成程序的空間表現(xiàn)形式。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)程序還需要有一定的時(shí)限，需要有一定的順序，時(shí)限和順序構(gòu)成程序的時(shí)間表現(xiàn)形式。

從某種意義上說，法治就是程序之治，依法辦事就是依照程序辦事。程序是規(guī)范約束權(quán)力、防止權(quán)力任性的一大發(fā)明。因此，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，首先是把權(quán)力關(guān)進(jìn)程序的籠子，包括決策程序、執(zhí)行程序、監(jiān)督程序等。一方面使其具有職能上的法定性、正當(dāng)性、有效性，避免權(quán)力過度膨脹和濫用；另一方面使其按照既定的權(quán)限和程序啟動(dòng)，并以民眾看得見的方式行使，以提高權(quán)力運(yùn)行的公信力。為此，一要確保程序公正合理。設(shè)計(jì)程序要符合民主、科學(xué)、公正、合理的原則，做到程序民主、程序科學(xué)、程序公正、程序合理。二要確保程序有效實(shí)施。有了公正合理的程序，就要嚴(yán)格予以執(zhí)行。這是衡量一個(gè)國(guó)家法治文明、司法公正、訴訟民主、人權(quán)保障程度的重要標(biāo)志。

程序具有規(guī)范公共權(quán)力、維護(hù)社會(huì)正義的功能。在實(shí)際生活中，實(shí)體的正義通常要靠程序的正義來保證。在公共項(xiàng)目的實(shí)施具有競(jìng)爭(zhēng)性和選擇性的情況下，由于其存在巨大的利益差別，不存在絕對(duì)的優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)，因而僅靠實(shí)體性規(guī)則還不能完全解決腐敗問題。此時(shí)，程序規(guī)則對(duì)于防止腐敗來說必不可少。這就是說，對(duì)于配置公共資源這類公共決策，不應(yīng)交給某個(gè)官員，而應(yīng)交給某個(gè)機(jī)構(gòu)，按照一定的民主投票程序、拍賣招標(biāo)程序來決定。這樣一來，要做成腐敗交易就必須買通多數(shù)，從而使腐敗的成本和風(fēng)險(xiǎn)大大增加。這是民主決策機(jī)制對(duì)于腐敗的遏制作用之所在。

保證權(quán)力的合理運(yùn)行，要有落實(shí)責(zé)任和追究責(zé)任的機(jī)制

權(quán)力行使具有明確的責(zé)任。權(quán)力關(guān)系本質(zhì)上是一種責(zé)任關(guān)系，掌權(quán)者擁有什么權(quán)力，就意味著必須承擔(dān)什么責(zé)任；擁有多大的權(quán)力，就意味著必須承擔(dān)多大的責(zé)任，這就是權(quán)責(zé)一致原則。公共權(quán)力是為實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益而設(shè)定的，它的存在本身就意味著一種責(zé)任。換言之，當(dāng)一個(gè)人被授予了權(quán)力，同時(shí)也就被賦予了責(zé)任。由于權(quán)力與責(zé)任如影隨形，因而無論何種權(quán)力主體，無論何種權(quán)力行為，只要啟動(dòng)了權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。問責(zé)制是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員未履行自己的職責(zé)或者在履行自己職責(zé)的過程中濫用權(quán)力、違反規(guī)定的職責(zé)和義務(wù)時(shí)，由特定主體追究其責(zé)任，令其承擔(dān)某種后果的一種責(zé)任追究制度。如果掌權(quán)者享有權(quán)力卻不須對(duì)權(quán)力行為的后果負(fù)責(zé)，那實(shí)際上就等于助長(zhǎng)權(quán)力濫用。

民主政治是一種責(zé)任政治，它不僅為公職人員的權(quán)力提供了合法性依據(jù)，而且為公職人員的行為設(shè)定了規(guī)范性責(zé)任。責(zé)任作為一個(gè)政治概念，具有雙重含義：一是指本職范圍內(nèi)的事。公職人員必須自覺履行憲法和法律明確規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)，這是一種主動(dòng)責(zé)任。公職人員如果沒有履行這種職責(zé)，即是違法。公職人員必須對(duì)公民的正當(dāng)訴求作出及時(shí)的回應(yīng)，這是一種被動(dòng)責(zé)任。公職人員如果沒有對(duì)公民的正當(dāng)訴求作出及時(shí)的回應(yīng)，即是失職。二是指沒有做好本職范圍內(nèi)的事而應(yīng)承擔(dān)過失的責(zé)任。公職人員對(duì)權(quán)力的不當(dāng)行使或疏于行使，違反法律法規(guī)，侵犯公民的合法權(quán)益，必須承擔(dān)相應(yīng)的否定性后果，其中包括政治責(zé)任和法律責(zé)任。配置和追究權(quán)力行使的責(zé)任，目的在于使公職人員認(rèn)真履行法律賦予的職責(zé)，根據(jù)法律授予的權(quán)限管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，既不失職，也不越權(quán)。

保證權(quán)力的合理運(yùn)行，不僅要有配置責(zé)任和追究責(zé)任的法律，而且要有落實(shí)責(zé)任和追究責(zé)任的機(jī)制，即按照權(quán)責(zé)一致的原則，構(gòu)建一套嚴(yán)密、分散、多樣化的公共治理責(zé)任機(jī)制。所謂嚴(yán)密，是指責(zé)任規(guī)定詳盡，不留責(zé)任空隙，不留規(guī)避空間，避免有權(quán)無責(zé)與有責(zé)無權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)對(duì)等。所謂分散，是指公共治理責(zé)任主體的多元化。只有變無限責(zé)任為有限責(zé)任，才能保證法律責(zé)任的真正兌現(xiàn)。責(zé)任分散以職權(quán)分工為前提，需要相應(yīng)地確立咨詢與決定分離、決定與執(zhí)行分離、執(zhí)行與監(jiān)督分離等多種職權(quán)分工格局。所謂多樣化，一是指責(zé)任淵源的多樣化，包括法定的或約定的；二是指責(zé)任形式的多樣化，包括適用于公務(wù)人員的行政處分，適用于公共機(jī)構(gòu)的國(guó)家賠償，適用于個(gè)人的財(cái)產(chǎn)罰、人身罰等；三是指責(zé)任實(shí)現(xiàn)方式的多樣化，包括自動(dòng)履行或強(qiáng)制執(zhí)行。實(shí)踐表明，建立健全問責(zé)制，規(guī)范問責(zé)的主體和客體、職責(zé)和權(quán)限、程序和方法，切實(shí)解決由誰問、向誰問、問什么、怎么問等問題，是保證國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法辦事、盡職盡責(zé)，防止以權(quán)謀私、徇私枉法的一種強(qiáng)有力的制約手段。

（作者系空軍黨的創(chuàng)新理論學(xué)習(xí)研究中心研究員）