核心閱讀

備案審查是憲法法律賦予人大的一項(xiàng)重要監(jiān)督職權(quán)，是符合中國國情、具有中國特色的一項(xiàng)憲法性制度設(shè)計，是保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國家法制統(tǒng)一的一項(xiàng)重要舉措。當(dāng)前，備案審查工作處在全面深入發(fā)展的時期，還有許多難題亟待破解。

對各類規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是《憲法》《立法法》《監(jiān)督法》明確規(guī)定的制度，是符合中國國情、具有中國特色的立法監(jiān)督制度，是保障憲法法律實(shí)施、實(shí)現(xiàn)法律體系內(nèi)在和諧統(tǒng)一的重要制度安排。近年來，各級人大及其常委會從完善制度、建立機(jī)構(gòu)、健全機(jī)制等方面積極推動備案審查工作的開展，備案審查機(jī)制逐步健全，備案審查數(shù)量逐年遞增，為規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、保障群眾權(quán)益發(fā)揮了積極作用。但從整體情況來看，規(guī)范性文件備案審查工作進(jìn)展還不平衡、效果還不明顯，距離“有件必備、有備必審、有錯必糾”的要求還有差距，距離黨的十八屆四中全會提出的“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”的目標(biāo)還有差距，需要從以下方面對該制度進(jìn)行完善。

科學(xué)界定規(guī)范性文件的范圍，提高備案審查工作的可操作性。正確把握好規(guī)范性文件的報備范圍，對于備案審查工作順利有效開展具有重要意義。結(jié)合《立法法》和人大工作實(shí)際，規(guī)范性文件的范圍應(yīng)主要包括以下方面：一是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)其管理工作任務(wù)，就其管理的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、公共安全等事務(wù)面向社會制定的，需要本機(jī)關(guān)以外的其他單位、個人遵守或者執(zhí)行，并在一定時間內(nèi)反復(fù)適用的政策性規(guī)定。這是規(guī)范性文件體系的主體部分。二是行政機(jī)關(guān)作出政策性規(guī)定或者對現(xiàn)行政策性規(guī)定的執(zhí)行作出具體解釋。這是規(guī)范性文件體系的組成部分。三是轉(zhuǎn)發(fā)上級機(jī)關(guān)規(guī)范性文件，需要根據(jù)實(shí)際情況提出具體措施或者補(bǔ)充意見一并貫徹實(shí)施的，該轉(zhuǎn)發(fā)文件屬于規(guī)范性文件。這是規(guī)范性文件體系的有益補(bǔ)充。四是有些文件在形式上近似于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)管理制度，但其實(shí)施后產(chǎn)生的影響直接或間接涉及相對人的合法權(quán)益，因此這類文件也應(yīng)納入規(guī)范性文件管理。

完善體制機(jī)制和程序，推動備案審查工作規(guī)范運(yùn)行。一是完善報送備案機(jī)制。通過加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)、定期核查通報等方式，督促文件制定機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定和要求，及時報備，做到不漏報、不瞞報。有拿不準(zhǔn)的文件，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通。二是完善主動審查機(jī)制。按《立法法》的規(guī)定落實(shí)主動審查責(zé)任，各專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)要明確專人負(fù)責(zé)，加強(qiáng)主動審查力度，同時注意創(chuàng)新主動審查方式，嘗試借助外力，發(fā)揮專家學(xué)者的作用。三是完善被動審查機(jī)制。細(xì)化審查建議的受理、處理、反饋等程序，推動被動審查工作規(guī)范化、程序化。

加強(qiáng)監(jiān)督檢查力度，確保備案審查相關(guān)制度的有效執(zhí)行。從法律規(guī)定和各地方人大常委會的相關(guān)規(guī)定來看，規(guī)范性文件備案審查有法可依，也有制度可循。盡管有些制度規(guī)定不夠完善，但規(guī)范性文件的報備、審查、協(xié)調(diào)、糾錯等基本環(huán)節(jié)的制度機(jī)制，總體上還是比較明確具體的。制度的力量在于執(zhí)行。要提升備案審查工作的地位和人大法律監(jiān)督的權(quán)威，必須在制度執(zhí)行上下功夫，通過執(zhí)法檢查、定期清理、專題詢問、重點(diǎn)抽查等方式推動備案審查工作的發(fā)展。對確實(shí)存在合法性問題且制定機(jī)關(guān)“久拖不糾”的文件，備案審查機(jī)構(gòu)應(yīng)及時提請常委會主任會議研究，依法啟動撤銷文件程序，切實(shí)增強(qiáng)人大監(jiān)督權(quán)威。要通過定期聽取規(guī)范性文件備案審查專項(xiàng)工作報告，定期召開備案審查工作通報會，定期公布規(guī)范性文件報備和審查結(jié)果等方式，加強(qiáng)宣傳和輿論監(jiān)督，引導(dǎo)、促進(jìn)各有關(guān)單位依法、按制度開展備案審查工作，進(jìn)一步增強(qiáng)備案審查制度執(zhí)行力和工作實(shí)效。

注重溝通協(xié)調(diào)，形成備案審查工作合力。規(guī)范性文件備案審查工作涉及的部門較多，要做好工作，需要各職能主體各司其職、各盡其責(zé)、協(xié)調(diào)配合，共同發(fā)揮作用。一是人大內(nèi)部按照分工做好相關(guān)工作，人大常委會辦公廳（室）負(fù)責(zé)備案文件接收，有關(guān)專門委員會或常委會辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查，法制委負(fù)責(zé)備案件及審查意見的登記、綜合和存檔。二是報備機(jī)關(guān)與審查機(jī)關(guān)之間，即人大與政府、上級人大與下級人大之間，要加強(qiáng)聯(lián)系與溝通；審查機(jī)關(guān)內(nèi)部，即人大常委會的法制工作機(jī)構(gòu)與各專門委員會之間，也要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。三是充分發(fā)揮人大代表在監(jiān)督工作中的主體作用，通過征求意見、邀請參與論證等方式，吸收人大代表參加規(guī)范性文件備案審查工作。充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，擴(kuò)大公眾參與度，把人民群眾監(jiān)督與人大法律監(jiān)督結(jié)合起來。

將備案審查納入立法工作總布局，切實(shí)增強(qiáng)備案審查工作實(shí)效。規(guī)范性文件備案審查，是人大就制度建設(shè)實(shí)施法律監(jiān)督的一種重要形式，該項(xiàng)監(jiān)督與立法和其他制度建設(shè)工作密切相關(guān)。在做好備案審查常規(guī)工作的同時，通過備案審查監(jiān)督機(jī)制發(fā)現(xiàn)制度建設(shè)中存在的一般性問題，能夠?qū)彶槌晒苯討?yīng)用于立法中；通過綜合考慮立法過程中遇到的協(xié)調(diào)性問題，促進(jìn)相關(guān)規(guī)范性文件的自查和修改，可以推動整體制度建設(shè)質(zhì)量的提高。因此，將備案審查納入到立法和其他制度建設(shè)的總布局中統(tǒng)籌考慮，可以實(shí)現(xiàn)備案審查工作的多重效果，更加有效落實(shí)“針對問題立法，立法解決問題”的要求。

加快備案審查隊伍和信息化建設(shè)，提高備案審查能力和效率。備案審查工作責(zé)任重大，任務(wù)繁重。當(dāng)前，各級人大常委會面臨更加艱巨的備案審查工作任務(wù)，但往往受到專業(yè)水平、知識結(jié)構(gòu)、人員精力等多方因素限制，制約了備案審查的工作效果。因此在現(xiàn)階段，要重視建立健全與工作實(shí)際相適應(yīng)的備案審查隊伍，開展備案審查工作業(yè)務(wù)培訓(xùn)，著力提高工作人員把握規(guī)范性文件合法性、協(xié)調(diào)性等方面的審查研究能力。對于地方各級人大及其常委會而言，加強(qiáng)備案審查信息化建設(shè)，實(shí)質(zhì)是加強(qiáng)備案審查能力建設(shè)。要積極推進(jìn)備案審查信息平臺建設(shè)，按照全國人大常委會的部署，確保在規(guī)定日期完成本級信息平臺搭建和工作人員的培訓(xùn)，并與全國人大常委會的信息平臺順利對接，實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件的網(wǎng)上報備，以信息化建設(shè)成果提升備案審查工作效率。