黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。”同時，在深入推進(jìn)依法治軍、從嚴(yán)治軍的內(nèi)容中明確提出要“嚴(yán)格規(guī)范軍事法規(guī)制度的制定權(quán)限和程序，將所有軍事規(guī)范性文件納入審查范圍，完善審查制度，增強(qiáng)軍事法規(guī)制度科學(xué)性、針對性、適用性”。而在我國立法實踐中，長期存在著由國務(wù)院與中央軍委共同制定用以調(diào)整軍地社會關(guān)系的軍事行政法規(guī)，其效力遠(yuǎn)比規(guī)范性文件高，適用范圍遠(yuǎn)比規(guī)范性文件廣，理應(yīng)納入備案審查范圍。但無論在我國現(xiàn)行法律規(guī)范中，還是在實際工作中，始終沒有建立針對軍事行政法規(guī)的備案審查制度。 

備案審查的意義 

建立軍事行政法規(guī)備案審查制度具有十分重要的意義。 

有助于維護(hù)我國的法制統(tǒng)一與尊嚴(yán)。憲法明確規(guī)定，“國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。備案審查作為監(jiān)督憲法實施的重要方式，對維護(hù)法制統(tǒng)一，捍衛(wèi)法制尊嚴(yán)發(fā)揮著重要作用。因此，將軍事行政法規(guī)納入備案審查的范圍，將有助于落實憲法法律的基本要求，保證法制發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同時，通過最高立法機(jī)關(guān)監(jiān)督國務(wù)院與中央軍委的立法活動，將有利于確保國務(wù)院與中央軍委在進(jìn)行立法活動時遵守憲法和法律，確保國家立法工作有序協(xié)調(diào)進(jìn)行。 

有助于實現(xiàn)“依法行政”與“依法治軍”的有機(jī)統(tǒng)一。“依法行政”與“依法治軍”的前提是“有法可依”。無論是“行政”還是“治軍”，軍事行政法規(guī)都在其中發(fā)揮著法制保障的基礎(chǔ)性作用。建立軍事行政法規(guī)的備案審查制度就是要將“行政”與“治軍”所依之法統(tǒng)一于立法監(jiān)督的過程之中，使軍事行政法規(guī)能夠正確反映國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防建設(shè)的整體利益需求，從而實現(xiàn)各級政府以及各級軍事機(jī)關(guān)在國防軍隊建設(shè)領(lǐng)域中實施管理的法定化與科學(xué)化。 

有助于提高軍事行政法規(guī)質(zhì)量。軍事行政法規(guī)是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，它的規(guī)范與完善將影響到整個體系的發(fā)展進(jìn)程。為此，立法者一方面要提高自身制定軍事行政法規(guī)的綜合能力，另一方面要借助外部監(jiān)督力量確保軍事行政法規(guī)的科學(xué)性。建立軍事行政法規(guī)的備案審查制度是較為有效的途徑之一，通過對軍事行政法規(guī)的合法性進(jìn)行必要審查，及時將其中與憲法、法律相沖突的內(nèi)容予以糾正。同時，可以厘清軍事行政法規(guī)與憲法、法律之間的關(guān)系，明確其在法律規(guī)范體系中的地位與作用，避免軍事行政法規(guī)與其他規(guī)范性法律文件之間出現(xiàn)矛盾和沖突。 

面臨三大難題 

盡管建立軍事行政法規(guī)備案審查制度已十分必要，但實踐中還面臨不少難題。 

憲法法律未明確軍事行政法規(guī)的法律效力。盡管憲法、國防法與立法法都明確規(guī)定了國務(wù)院與中央軍委各自在國防軍隊建設(shè)領(lǐng)域中的職責(zé)權(quán)限，但并未規(guī)定國務(wù)院與中央軍委擁有聯(lián)合制定軍事行政法規(guī)的職權(quán)，導(dǎo)致人們對軍事行政法規(guī)的認(rèn)識不盡一致，也使得軍事行政法規(guī)在法律效力上顯得模糊不清。無法明確軍事行政法規(guī)的法律效力，備案審查的對象就無法明晰，制度構(gòu)建也就無從談起。由此帶來的后果，將使軍事行政法規(guī)出現(xiàn)報送備案的主體無法確定、備案審查的程序無法有效規(guī)范、審查結(jié)果無法準(zhǔn)確反饋等現(xiàn)實問題。 

相關(guān)主體之間缺乏必要的立法協(xié)調(diào)機(jī)制。盡管軍事行政法規(guī)是由國務(wù)院與中央軍委共同制定，但在立法實踐中兩者卻并未因此形成相應(yīng)的內(nèi)部立法協(xié)調(diào)機(jī)制，軍事行政法規(guī)的備案審查工作也易受此影響而出現(xiàn)部門化傾向。尚未發(fā)現(xiàn)全國人民代表大會及其常委會作為最高立法機(jī)關(guān)與國務(wù)院、中央軍委建立相應(yīng)的外部立法協(xié)調(diào)機(jī)制，這不利于軍事行政法規(guī)備案審查工作的順利開展。 

軍事行政法規(guī)備案審查程序存在立法缺失。我國立法法、各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法以及由全國人大常委會會議通過的法規(guī)備案審查工作程序都未明確將軍事行政法規(guī)列入備案審查的范圍，并且在由中央軍委制定的《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》以及由國務(wù)院制定的《行政法規(guī)制定程序條例》中，也沒有規(guī)定國務(wù)院與中央軍委如何共同報送備案以及如何接收、處理審查結(jié)果，使得軍事行政法規(guī)的備案審查程序在立法上存在缺失。