中國(guó)的大部制改革為什么必須向社會(huì)分權(quán)？道理似乎很明顯。向社會(huì)分權(quán)是大部制改革成功的前提條件。向社會(huì)分權(quán)有三個(gè)基本目標(biāo)。其一是真正促成政府從無(wú)限政府向有限政府的轉(zhuǎn)型；其二是賦權(quán)社會(huì)；其三是構(gòu)造政府能夠監(jiān)管社會(huì)的制度結(jié)構(gòu)。

向社會(huì)分權(quán)是關(guān)鍵。很簡(jiǎn)單，如果政府不能把權(quán)力下放給社會(huì)，什么權(quán)力還是自己掌握，還是什么事情都管，那么就很難實(shí)現(xiàn)“大部制”的目標(biāo)，很難實(shí)現(xiàn)有限政府。但政府向社會(huì)分權(quán)并不是一件簡(jiǎn)單的事情。這里有幾個(gè)重大問(wèn)題需要厘清：政府應(yīng)當(dāng)做什么、不應(yīng)當(dāng)做什么？什么權(quán)應(yīng)當(dāng)留在政府、什么權(quán)應(yīng)當(dāng)下放給社會(huì)？社會(huì)應(yīng)當(dāng)作什么、不應(yīng)當(dāng)做什么？

從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，有一些事情必須由政府來(lái)做，例如外交、法律、司法、國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、暴力壟斷等等。在這些領(lǐng)域，政府必須花大力氣來(lái)做，不管有什么樣的代價(jià)也必須做好。例如，既不能讓社會(huì)來(lái)管理監(jiān)獄，更不能讓社會(huì)來(lái)設(shè)立和經(jīng)營(yíng)類(lèi)似監(jiān)獄的組織，否則就會(huì)出現(xiàn)前些年那樣的“黑監(jiān)獄”的情況。再如，警察的權(quán)力不能下放給社會(huì)，否則就會(huì)導(dǎo)致暴力的濫用。警察領(lǐng)域?qū)I(yè)性非常強(qiáng)，不可隨便下放給社會(huì)。但在其他很多領(lǐng)域，尤其是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等諸領(lǐng)域的權(quán)力可以下放給社會(huì)，社會(huì)在這些領(lǐng)域可以扮演很大的角色，甚至是主角。盡管這些領(lǐng)域政府也可以自己來(lái)做，但還是下放給社會(huì)更有效。

廣東等省的一些地方在實(shí)行“大部制”之后，也產(chǎn)生了只有“物理反應(yīng)”而沒(méi)有“化學(xué)反應(yīng)”的情況。就是說(shuō)，在把很多政府功能部門(mén)整合起來(lái)之后，沒(méi)有及時(shí)地把權(quán)力下放給社會(huì)，于是就出現(xiàn)了一個(gè)局存在很多副局長(zhǎng)的情況。如何從“物理反應(yīng)”進(jìn)展到“化學(xué)反應(yīng)”？就是要把大量的行政權(quán)力（主要是行政審批權(quán)）下放給社會(huì)。這個(gè)目標(biāo)，廣東已經(jīng)相當(dāng)明確。當(dāng)然，這是一個(gè)過(guò)程，不是一天、兩天就能完成的。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，如果出現(xiàn)很多個(gè)副局長(zhǎng)的現(xiàn)象是轉(zhuǎn)型性的，就是為了減少改革阻力的一種階段性安排，那么也無(wú)可非議。但必須強(qiáng)調(diào)的是，政府權(quán)力必須下放到社會(huì)，否則就不可能實(shí)現(xiàn)真正的大部制改革。如果不把很多權(quán)力下放給社會(huì)，這種做法只是機(jī)構(gòu)的整合，并且是毫無(wú)意義的整合。

下放權(quán)力實(shí)現(xiàn)小政府和有效政府

也很顯然，這種情況在中央層面也存在著。“大部制”改革首先在中央層面展開(kāi)，然后再擴(kuò)展到地方層面的。在中央層面，這一改革的第一步也是機(jī)構(gòu)的整合。但機(jī)構(gòu)整合之后，并沒(méi)有真正放掉權(quán)力，政府的功能也沒(méi)有減少。這尤其表現(xiàn)在發(fā)展和改革委員會(huì)的變化方面。顧名思義，發(fā)改委本來(lái)就是要做宏觀發(fā)展和改革方案的。但是，現(xiàn)在這個(gè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)演變成為無(wú)論是宏觀還是微觀都管理的龐大機(jī)構(gòu)。其它部委機(jī)構(gòu)也差不多，每次改革會(huì)取消一些部門(mén)，但每次改革之后，各種部門(mén)又會(huì)以各種方式重新出現(xiàn)。中央29個(gè)部委就有2000多個(gè)掛靠機(jī)構(gòu)（根據(jù)前國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華的統(tǒng)計(jì)）。這是沒(méi)有向社會(huì)分權(quán)的必然結(jié)果。直到前不久，國(guó)務(wù)院才根據(jù)廣東等地方的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)始出臺(tái)相關(guān)下放行政審批權(quán)的文件。

不向社會(huì)下放權(quán)力，就實(shí)現(xiàn)不了小政府和有效政府。但同樣重要的是，必須指出，向社會(huì)分權(quán)的過(guò)程中，不能把社會(huì)過(guò)于理想化。很多人因?yàn)閷?duì)政府行為不滿，往往把社會(huì)過(guò)度理想化，相信一旦分權(quán)給社會(huì)，什么問(wèn)題都解決了。這樣的想法也不符合實(shí)際。實(shí)際上，“小政府、大社會(huì)”的概念在改革開(kāi)放早期的1980年代就已經(jīng)提出來(lái)了。當(dāng)時(shí)有關(guān)方面想在海南省進(jìn)行試驗(yàn)，但并沒(méi)有結(jié)果。主要的原因并不是這個(gè)思路問(wèn)題，而是因?yàn)楫?dāng)時(shí)社會(huì)力量還不發(fā)育。市場(chǎng)、社會(huì)，這些概念并非抽象，是長(zhǎng)期歷史發(fā)展的產(chǎn)物。也就是說(shuō)，它們的產(chǎn)生、發(fā)展到成熟需要很長(zhǎng)時(shí)間。

到今天，改革開(kāi)放已經(jīng)30多年了，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了巨大的變遷。但即便如此，在很多地方，社會(huì)還是不發(fā)達(dá)，政府還是在操控一切。沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，其社會(huì)力量遠(yuǎn)比其他地區(qū)發(fā)達(dá)。但即使在沿海地區(qū)，社會(huì)力量成長(zhǎng)快，并不能簡(jiǎn)單地說(shuō)社會(huì)就已經(jīng)具備了能力來(lái)自我管理，或者有能力接受政府下放來(lái)的權(quán)力。

鑒于社會(huì)不夠發(fā)育這種現(xiàn)狀，廣東等一些地方的現(xiàn)實(shí)主義方法就是設(shè)置“法定機(jī)構(gòu)”。法定機(jī)構(gòu)介于政府和社會(huì)之間，是一種半政府和半社會(huì)的機(jī)構(gòu)，新加坡、香港等地相當(dāng)流行。因?yàn)樯鐣?huì)力量還沒(méi)有發(fā)達(dá)起來(lái)，還沒(méi)有能力來(lái)承擔(dān)政府下放的權(quán)力，政府就首先把權(quán)力交給法定機(jī)構(gòu)，由法定機(jī)構(gòu)代表政府來(lái)行使權(quán)力。法定機(jī)構(gòu)可以是永久性的，也可以是轉(zhuǎn)型性的。在社會(huì)發(fā)育成長(zhǎng)之后，法定機(jī)構(gòu)就可以完全社會(huì)化，或者把權(quán)力移交給其他社會(huì)力量和組織。但也可以是永久性的，在一些領(lǐng)域，權(quán)力的行使需要政府的參與，法定機(jī)構(gòu)就是政府和社會(huì)合作的平臺(tái)。但可以預(yù)見(jiàn)，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期里，現(xiàn)實(shí)地說(shuō)，法定機(jī)構(gòu)不失為政府分權(quán)于社會(huì)的最有效有序的方法。

中國(guó)現(xiàn)在正在進(jìn)行的事業(yè)單位的改革，實(shí)際上也可以在法定機(jī)構(gòu)這個(gè)概念構(gòu)架內(nèi)進(jìn)行。事業(yè)單位就類(lèi)似于法定機(jī)構(gòu)，只不過(guò)是較之法定機(jī)構(gòu)，事業(yè)單位更靠向政府。中國(guó)的事業(yè)單位設(shè)置基本上參照公務(wù)員系統(tǒng)，是政府的延長(zhǎng)。事業(yè)單位實(shí)際上可以通過(guò)改革轉(zhuǎn)型成為法定機(jī)構(gòu)。盡管政府仍然可以向法定機(jī)構(gòu)撥款，但法定機(jī)構(gòu)則可以獨(dú)立操作，引入市場(chǎng)機(jī)制，從而提高運(yùn)作效率。從香港和新加坡的經(jīng)驗(yàn)看，設(shè)立法定結(jié)構(gòu)是政府向社會(huì)提供服務(wù)的有效方法。

也應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，政府向社會(huì)分權(quán)并不意味著政府和社會(huì)完全不相關(guān)了。恰恰相反，政府一方面從直接控制和管理社會(huì)退出，另一方面也必須對(duì)社會(huì)力量和社會(huì)組織進(jìn)行規(guī)制，實(shí)行法治。不能天真地假定社會(huì)就是好的。人們需要的是一個(gè)好社會(huì)，而不是壞社會(huì)。恐怖主義、邪教、黑幫等等都不是人們想見(jiàn)到的社會(huì)力量。如同政府會(huì)犯錯(cuò)，社會(huì)也同樣會(huì)犯錯(cuò)。因此，正如在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政府要規(guī)制市場(chǎng)一樣，在社會(huì)領(lǐng)域政府也要規(guī)制社會(huì)力量和組織。就是說(shuō)，政府在實(shí)行向社會(huì)分權(quán)的同時(shí)，必須建立起一整套規(guī)制社會(huì)的制度。規(guī)制社會(huì)是“大部制”改革的有機(jī)部分。

分權(quán)和立法監(jiān)督社會(huì)過(guò)程并行

現(xiàn)在一些地方開(kāi)始實(shí)驗(yàn)向社會(huì)分權(quán)，但是如何通過(guò)立法來(lái)規(guī)范社會(huì)和監(jiān)管社會(huì)，還沒(méi)有提到議事日程上來(lái)。這種情況必須改變。人們可以從早期經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的分權(quán)學(xué)到很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)分權(quán)主要方式有三種。第一種是改革開(kāi)放之后在國(guó)有企業(yè)之外發(fā)展出來(lái)的民營(yíng)企業(yè)。第二種是上世紀(jì)90年代中期之后“放小”的產(chǎn)物，也就是原先中小型國(guó)有企業(yè)通過(guò)“民營(yíng)化”演變成為民營(yíng)企業(yè)的部門(mén)。第三種就是國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的分權(quán)，就是權(quán)力從中央下放到地方政府。但是在所有這些領(lǐng)域，權(quán)力分到企業(yè)了或者地方政府了，但中央政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管沒(méi)有到位。結(jié)果造成了大量的企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為，和社會(huì)整體利益背道而馳的情況，例如大量的毒食品、違規(guī)生產(chǎn)、不安全等等。當(dāng)然，這些現(xiàn)象的產(chǎn)生也并不符合企業(yè)本身的利益。如果分權(quán)和法治基礎(chǔ)之上的監(jiān)管同時(shí)進(jìn)行，這些情況可以得到控制，甚至避免。等到企業(yè)在沒(méi)有監(jiān)管的情況發(fā)展成長(zhǎng)起來(lái)之后，政府再要去實(shí)行監(jiān)管，就會(huì)面臨巨大的困難?，F(xiàn)在面臨的就是這樣一種局面。

社會(huì)領(lǐng)域也會(huì)是一樣的邏輯。如果當(dāng)社會(huì)力量成長(zhǎng)起來(lái)之后，再去立法規(guī)范和監(jiān)督它們的活動(dòng)，那會(huì)是一件非常困難的事情。各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)都是如此。中國(guó)本身也有這樣的情況。例如互聯(lián)網(wǎng)的實(shí)名制制度。如果一開(kāi)始就要求實(shí)名，什么困難也沒(méi)有。但現(xiàn)在等到互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)壯大，再要去實(shí)行實(shí)名制，不僅很困難，成本也極高。今天的情形就是這樣。不僅企業(yè)（互聯(lián)網(wǎng)公司）反對(duì)這樣做，顧客（社會(huì)成員）也反對(duì)這樣做。前者是為了商業(yè)利益，而后者則傾向于把實(shí)名制視為是政治控制。

所以，向社會(huì)分權(quán)的過(guò)程和通過(guò)立法監(jiān)督社會(huì)的過(guò)程應(yīng)當(dāng)同時(shí)進(jìn)行，是同一個(gè)過(guò)程。盡管中國(guó)有關(guān)方面已經(jīng)宣布，社會(huì)主義法律體系基本建成，但實(shí)際上社會(huì)立法基本上還是一個(gè)空白。改革開(kāi)放以來(lái)，大量的立法是經(jīng)濟(jì)立法，是為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。這種局面有其歷史性，因?yàn)樵缙诘闹饕蝿?wù)是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有條件把社會(huì)改革提到議事日程上來(lái)。但到現(xiàn)在這個(gè)階段，當(dāng)社會(huì)改革變成改革主題的時(shí)候，必須把重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)立法上來(lái)。政府和社會(huì)團(tuán)體之間的關(guān)系、社會(huì)團(tuán)體之間的關(guān)系、政府與宗教組織的關(guān)系、宗教組織和其他社會(huì)組織的關(guān)系、新型非政府組織和傳統(tǒng)社會(huì)組織（例如共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)）等等，都需要通過(guò)立法來(lái)規(guī)范。

從2003年到2013年，大部制改革從中央開(kāi)始到地方已經(jīng)有10年了，但除了一些機(jī)構(gòu)的整合之外，并沒(méi)有取得很大的進(jìn)展。這主要是由于改革者所強(qiáng)調(diào)的是行政體制的內(nèi)部改革，即權(quán)力在官僚機(jī)構(gòu)之間的重新調(diào)整，而沒(méi)有考慮到從行政體制到社會(huì)的分權(quán)。如果不能向社會(huì)分權(quán)，大部制改革不會(huì)有很大的前途。向社會(huì)分權(quán)，則行政體制改革已經(jīng)超出了自己本身的范疇，而進(jìn)入政治改革領(lǐng)域。這也就是為什么說(shuō)行政體制改革到了今天的階段，需要政治改革的推動(dòng)，否則改革者難以進(jìn)行任何有意義的機(jī)構(gòu)改革。