改革開放40年來，我國經(jīng)濟之所以能夠持續(xù)保持發(fā)展活力，一個主要原因是建立了社會主義市場經(jīng)濟體系，并逐步形成和優(yōu)化了與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的營商環(huán)境。習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第十六次會議上強調(diào)要“營造穩(wěn)定公平透明、可預期的營商環(huán)境”。李克強總理在多個場合提出要“優(yōu)化營商環(huán)境”，指出“營商環(huán)境就是生產(chǎn)力”。營商環(huán)境是市場經(jīng)濟體系中最為重要的內(nèi)容，是經(jīng)濟體系和經(jīng)濟活力的風向標，優(yōu)化營商環(huán)境是檢驗政府實踐的重要標準。

優(yōu)化營商環(huán)境十分緊迫

當前，我國經(jīng)濟形勢穩(wěn)中有變。一個典型的短期因素和外部因素即中美貿(mào)易沖突將會長期化，并可能深刻影響國內(nèi)預期。這種情況下，解決國內(nèi)實體經(jīng)濟困難，轉危為機的必要性和緊迫性進一步凸顯。在我國經(jīng)濟仍處于保持較強抗壓能力和較大回旋空間的有利時期，必須下決心解決困擾實體經(jīng)濟的融資難融資貴、人工成本上升等迫切問題。通過采取保護產(chǎn)權、簡政放權、減稅清費降費等過硬措施，給企業(yè)注入強心劑，給社會發(fā)展帶來積極預期。概括說，國內(nèi)外形勢決定了進一步優(yōu)化營商環(huán)境這個系統(tǒng)工程勢在必行。

政府觀念轉變和角色轉變是優(yōu)化營商環(huán)境的核心。習近平總書記在2018年民營企業(yè)座談會上發(fā)表重要講話后，各級政府在為民營經(jīng)濟營造更好發(fā)展環(huán)境、解決發(fā)展困難、支持改革發(fā)展等方面積極行動。包括民營經(jīng)濟在內(nèi)的各類企業(yè)的生存發(fā)展環(huán)境都因此有所改善，提振了企業(yè)和全社會的信心。改革經(jīng)驗表明，對經(jīng)濟增長最主要的貢獻來自市場，全面深化改革要求政府必須把尊重和發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用置于優(yōu)先地位。否則，市場對資源配置的決定性作用，以及更好發(fā)揮政府作用就會在地方政府施政過程中存在矛盾。

政府對營商環(huán)境內(nèi)涵的重新認識是優(yōu)化營商環(huán)境的前提。不同地區(qū)由于發(fā)展水平有差異，營商環(huán)境也千差萬別，但是在優(yōu)化營商環(huán)境的緊迫性上并無差別。由于總體滯后，地方營商環(huán)境現(xiàn)階段都面臨跨越式提升的緊迫任務。例如，北京市營商環(huán)境改革已經(jīng)從搞細枝末節(jié)的修剪階段進入到深度攻堅、前沿探索階段。因此，北京提出把“企業(yè)和群眾獲得感作為衡量工作成效的唯一標準”，按照“三精簡一透明”的原則（即精簡環(huán)節(jié)、精簡時間、精簡費用、增加透明度），主動換位思考、再造審批流程、創(chuàng)新支持政策，努力創(chuàng)造審批最少、流程最優(yōu)、效率最高、服務最好、企業(yè)和群眾獲得感最強的營商環(huán)境，最大程度為企業(yè)特別是中小微企業(yè)松綁減負。上述這些原則和目標的提出，蘊含著政府對營商環(huán)境內(nèi)涵的重新認識，對自身角色定位與行為方式的極大創(chuàng)新，具有積極的探索意義和鮮明的導向作用，預示著政府與市場的關系在地方施政過程中將發(fā)生深刻轉變。

抓住優(yōu)化地方營商環(huán)境的關鍵因素

2018年11月，具有標志性意義的《北京市進一步優(yōu)化營商環(huán)境行動計劃（2018年—2020年）》（以下簡稱《行動計劃》）正式對全社會發(fā)布。這是北京市努力打造優(yōu)化地方營商環(huán)境最佳實踐的重要政策創(chuàng)新與集成?！缎袆佑媱潯酚?ldquo;北京效率”“北京服務”“北京標準”“北京誠信”營商環(huán)境四大示范工程，推動實現(xiàn)政府觀念和角色轉變。

“效率”的要義在于提高企業(yè)辦事的便利程度，節(jié)約制度成本。其主要內(nèi)容是審批制度改革和商事制度改革。北京市提出加強智慧政務頂層設計，深入實施“放管服”改革，轉變的關鍵是打造全市統(tǒng)一的事前寬進、事中快辦、事后嚴管的審批與監(jiān)管模式。以技術標準規(guī)范類行政審批事項為重點，以一個事項一個部門最多一次審批為原則，進一步取消審批事項，再造審批流程，壓縮審批時限。建立“便民、公開”的監(jiān)管方式，用最短的時間、最快的速度、最有效的監(jiān)管把服務企業(yè)和群眾的事情辦好，充分展示國際一流水平。例如，《行動計劃》創(chuàng)新提出，要完善控制性詳細規(guī)劃“多規(guī)合一”的科學編制機制，探索以“區(qū)域規(guī)劃同評”替代項目逐一評估，通過政府部門制定技術標準規(guī)范，進而推行企業(yè)項目承諾制。隨著諸項改革措施的到位，投資項目審批環(huán)節(jié)將大大減少，施工許可審批效率將全面提高。

“服務”的要義在于政府當好服務企業(yè)的“店小二”，做到“有求必應、無事不擾”。它直接觸及政府與市場關系這一本質問題，是衡量營商環(huán)境優(yōu)劣的試金石。圍繞如何更好發(fā)揮政府作用，必須回答兩個重要問題：政府在市場經(jīng)濟中究竟應該扮演什么角色？“親”“清”新型政商關系本質應該是什么？

要解決好政府在市場經(jīng)濟中的角色問題。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，地方政府應承擔市場經(jīng)濟守夜人的角色，克服政府的路徑依賴和監(jiān)管沖動，做到“無事不擾”。政府除了建立自我約束機制外，須通過簡政放權進一步向企業(yè)和社會賦權，并以此為基礎建立外部監(jiān)督與制衡機制。尤其對民營企業(yè)而言，消除政府的不必要干預，是公平競爭、放手發(fā)展的前提條件。要把政商關系轉變?yōu)榉ㄖ慰蚣軆?nèi)的政企關系，以企業(yè)家精神得到真正尊重和充分發(fā)揮作為互動原則，有效遏制腐敗的政商關系，構建“有求必應、無事不擾”的“親”“清”新型政商關系。

最大程度減少審批程序。在提高辦事效率上最關鍵的一招，就是最大程度地讓企業(yè)和群眾少找政府辦事。要從過去求政府辦事，逐步變成少找政府也能辦事，再到只要企業(yè)守法經(jīng)營，政府不得“不請自來”，政企之間建立起權責清晰的關系界線。要把權力還給市場，并且用法律固定下來。要堅決斬斷計劃經(jīng)濟體制下形成的政府與資源要素之間的利益鏈條，培育和健全符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟規(guī)律的要素市場。只要企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的絕大多數(shù)要素都能從市場通過公平交易獲得，自然就會減少企業(yè)對政府的依賴和訴求，使少找政府辦事成為可能。例如，隨著戶籍制度改革的深入，包括北京市等超大城市在內(nèi)的城市應面向更多群體放開戶籍或提高落戶的便利性。這將有利于形成一個結構層級更加豐富、數(shù)量更加宏大、質量更加尖端的人才資源“蓄水池”，在符合市場規(guī)則前提下，為企業(yè)選才用才提供便利。

做到產(chǎn)業(yè)政策由選擇性政策向普惠性和競爭中性政策轉變。政府制定產(chǎn)業(yè)政策具有一定的必要性和合理性，但是“選擇性”的政策導向，容易產(chǎn)生“嫌貧愛富”和“大樹底下不長草”的排他效應，容易導致企業(yè)對政府支持的“尋租”行為，加深企業(yè)求政府、政府卡企業(yè)的扭曲關系，加劇企業(yè)間的不公平。只有徹底采取普惠性和競爭中性的產(chǎn)業(yè)政策，對全行業(yè)采取消除所有制歧視、促進公平競爭、促進更大開放、加大產(chǎn)權保護等改革舉措，使行業(yè)內(nèi)通過市場規(guī)律發(fā)揮作用、實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，才是政府對企業(yè)提供的有效公共產(chǎn)品。例如，《行動計劃》提出要進一步放寬市場準入、有效擴大民間投資、原則上社會投資項目由企業(yè)自行決策招標投標等措施就符合這一導向。

在提高服務質量上有所作為，必須“政貴有恒”。各級政府主動給企業(yè)送服務所反映的態(tài)度轉變值得肯定，但要防止不必要的麻煩和“一陣風式”的形式主義問題。當前，有些地方制定了領導聯(lián)系企業(yè)制度，要求定期走訪；有些地方邀請企業(yè)參加征求意見座談會、召開面向企業(yè)的政策宣講會；有些地方請企業(yè)給政策的“獲得感”進行打分評價。這些做法要在提高獲取企業(yè)意見建議的質量上，在解決企業(yè)困難的質量上下更大功夫。在廣泛了解訴求和增加解決問題數(shù)量的基礎上，要注意把有益的經(jīng)驗進行提煉概括，及時反映到新的政策措施當中，形成政企之間的良性互動，克服潛在的形式主義風險。政府要充分做好政策集成、公開、簡化和應詢等工作，更多利用統(tǒng)一的政務信息平臺和新媒體進行傳播與解讀，同時減少政府為自己變通而設定的其他條款。要通過堅持“有求必應、無事不擾”的原則，打造“政貴有恒”的信用品牌，使政府服務不再是短期行為、稀缺資源，把企業(yè)從爭取服務的焦慮與配合服務的煩惱中解脫出來。

“誠信”的要義在于遵循市場經(jīng)濟（本質上是法治經(jīng)濟）的規(guī)律。既要完善市場信用體系又要打造誠信政府，提高市場的法治化水平，節(jié)約企業(yè)的交易成本，穩(wěn)定企業(yè)的發(fā)展預期。一方面，政府要著力構建以企業(yè)信用為核心的市場監(jiān)管機制，加快推進政府和企業(yè)信用信息的歸集共享、開放公開，推動信用信息在市場準入、公共服務、旅游出行、創(chuàng)業(yè)求職等領域廣泛應用，探索為守信者提供“容缺受理”“綠色通道”等便利措施。完善黑名單制度，形成“一處失信、處處受限、寸步難行”的失信懲戒格局，讓違法違規(guī)失信者付出沉重代價。與此同時，打造誠信政府，加強項目投資、政府采購、招標投標、社會管理等重點領域政務誠信建設，對依法作出的政策承諾和簽訂的各類合同要認真履約和兌現(xiàn)，堅決杜絕“新官不理舊賬”現(xiàn)象。注重保持政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性，給予市場主體穩(wěn)定預期，增強企業(yè)信心。政府自身還應建立政務誠信考核評價體系，對造成政務失信的責任人依法依規(guī)追究責任。

“標準”的精髓在于使政策標準化、透明化，本質上是對法治經(jīng)濟的進一步鞏固。北京市從推動超大城市治理體系治理能力現(xiàn)代化的高度，按照公平、公正、公開、透明的原則，在積極探索和廣泛征求意見基礎上，提出建立符合首都城市戰(zhàn)略定位、體現(xiàn)新時代高質量發(fā)展要求的行業(yè)發(fā)展標準、城市規(guī)劃標準、技術服務標準、市場監(jiān)管標準。堅持立法修法先行和并行，鼓勵企業(yè)積極創(chuàng)制國際國內(nèi)先進標準，增強標準的權威性、嚴肅性和可操作性，初步形成可復制可推廣的標準體系。例如，《行動計劃》提出要堅持內(nèi)外一致原則，加強公平競爭審查和反壟斷執(zhí)法，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，提高市場監(jiān)管行為的標準化程度。

解決好抓落實問題

當前，優(yōu)化地方營商環(huán)境改革總體上進入攻堅期，抓落實必須謀定而動、切中要害、蹄疾步穩(wěn)。

要增強優(yōu)化營商環(huán)境的主動性。提早謀劃，主動作為。以北京市出臺《行動計劃》的實踐為例。2017年9月，北京出臺率先行動改革優(yōu)化營商環(huán)境實施方案；2018年初，推出“9+N”系列政策措施；同年6—7月間，在世界銀行對北京市營商環(huán)境進行全面評估基礎上，北京圍繞持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，集中精力研究編制《行動計劃》，并于2018年11月正式發(fā)布?？梢哉f《行動計劃》是對習近平總書記關于優(yōu)化營商環(huán)境要求的積極落實，是北京市委市政府把握大局、主動作為、謀劃在先、順應需要的一次較為成熟的考量。對表首善，對標一流。北京市制定“9+N”系列政策和《行動計劃》，對標的是國際一流營商環(huán)境標準，瞄準的是世界銀行對發(fā)達經(jīng)濟體營商環(huán)境的評估標準，始終保持以首善標準追趕先進和自我加壓的韌勁。發(fā)揚鍥而不舍的釘子精神。政府要對優(yōu)化營商環(huán)境改革的困難做充分預估，以自我革命的清醒堅定和釘釘子精神，堅持精簡和精準的原則，有所為有所不為，把觀念轉變過來，把偏差糾正過來，把工作推行下去。

要解決好機制保障問題。北京《行動計劃》建立完善了一系列工作機制。具體包括建立開放式評估評價機制，完善地區(qū)營商環(huán)境考核評價指標體系，綜合運用第三方評估等多種方式對各區(qū)、各部門、各單位營商環(huán)境行動計劃落實情況開展考評，同時強化考核結果運用。建立全過程督查問責機制，定期開展優(yōu)化營商環(huán)境行動計劃落實情況專項督查，各責任單位內(nèi)部建立工作督辦機制，明確進度安排和責任分工，加強系統(tǒng)內(nèi)部督查。建立及時聽取人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)和群眾對政策落實情況的意見建議，主動接受監(jiān)督的工作機制。政府不僅有自我約束，同時受到有效的外部約束，為真正落實把“企業(yè)和群眾獲得感作為衡量工作成效唯一標準”提供了有效的機制保障。

要解決好技術支撐問題。沒有先進技術的支撐往往容易導致一些改革措施的空轉。“六個統(tǒng)一”的智慧型政務服務體系是對“營商環(huán)境四大示范工程”的技術支撐。即，全市統(tǒng)一的信用信息平臺、全市統(tǒng)一聯(lián)通的線上線下政務服務大廳、全市統(tǒng)一的企業(yè)服務和重大項目平臺、全市統(tǒng)一的企業(yè)法人服務卡、全市統(tǒng)一的投資項目代碼以及全市統(tǒng)一的政務服務標準規(guī)范。《行動計劃》對此作出明確時間安排：2018年“營商環(huán)境四大示范工程”啟動建設，搭建起“六個統(tǒng)一”的建設框架；到2019年底，“六個統(tǒng)一”初步形成，“營商環(huán)境四大示范工程”得以加快推進；到2020年底，“六個統(tǒng)一”全面形成，“營商環(huán)境四大示范工程”可以在全國發(fā)揮示范引領作用。屆時，北京市營商環(huán)境法治化、國際化、便利化水平將更加穩(wěn)固地躋身國際一流。智慧型政務服務體系是對以人工為主的政務服務方式質的變革與飛躍，好的營商環(huán)境既要求不斷提高政策執(zhí)行者和辦事人員的素質能力，又要求最大限度減少人為因素的干擾。當前，政策的精細化程度還不夠，政策理解上還存在不少模糊地帶，政策與政策之間還存在縫隙，執(zhí)行過程中還有人為選擇的空間。這些問題都將通過智慧型政務服務體系加以解決，既降低了企業(yè)的辦事成本，又使得政府更加清廉、高效與廉價。

要以生態(tài)理念長期致力于優(yōu)化營商環(huán)境。營商環(huán)境是一個生態(tài)，其優(yōu)化不會一蹴而就。好的生態(tài)，表現(xiàn)為多樣性和共生性；好的營商環(huán)境，體現(xiàn)為令所有企業(yè)和各類市場主體的內(nèi)生創(chuàng)造活力充分迸發(fā)。其中，最應受到關注的就是民營企業(yè)，以及它們當中的中小企業(yè)。這個主體對經(jīng)濟活力至關重要，同時又對營商環(huán)境高度敏感。提高改善民營中小企業(yè)獲得感的政策精準度，增強針對性，保持服務民營企業(yè)政策的連續(xù)性穩(wěn)定性，應成為地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的長久努力。世界銀行有關報告指出，所有關心經(jīng)濟發(fā)展和社會利益的理性政府，都應該對影響中小企業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)給予高度關注。

優(yōu)化地方營商環(huán)境全國是一盤棋。我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照構建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系要求，堅持穩(wěn)中求進的工作總基調(diào)，銳意改革、勇于擔當，做好優(yōu)化地方營商環(huán)境這篇大文章。加快完善全國統(tǒng)一、開放、公平競爭與優(yōu)勢互補的市場體系和與之相適應的法治體系，推動我國經(jīng)濟向高質量發(fā)展邁進。

（作者：胡九龍，北京市政府研究室副主任）