編者按

人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民在國家經(jīng)濟(jì)與社會生活中的主體地位，就是通過人大代表作為人民代表大會的主體地位實現(xiàn)的，支持、規(guī)范和保障代表依法履職，充分發(fā)揮代表作用，是做好人大及其常委會工作的關(guān)鍵，是保障人民當(dāng)家作主的重要一環(huán)。

改革開放40年來，人大代表工作取得了哪些進(jìn)步？國家如何通過人民代表大會制度依法保障人民當(dāng)家作主？在新的歷史起點，如何進(jìn)一步支持、規(guī)范、保障人大代表工作，進(jìn)一步滿足人民群眾日益增長的美好生活需要？本報特此刊文，帶您回顧40年來人大代表工作的進(jìn)展及其帶來的啟示。

改革開放40年來，適應(yīng)新的歷史時期經(jīng)濟(jì)社會和民主政治發(fā)展需要，我國的人大代表工作取得重要進(jìn)展，亮點頻仍，成就斐然，為各級人大及其常委會依法行使職權(quán)、人民代表大會制度的堅持和完善、國家各項事業(yè)的健康發(fā)展，作出了重大貢獻(xiàn)。

1 人大代表工作的四個發(fā)展階段

1979年選舉法、地方組織法重新制定等開啟代表工作恢復(fù)和探索階段

黨的十一屆三中全會總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，提出了發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制，使民主制度化、法律化的任務(wù)。1979年7月五屆全國人大二次會議通過關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議和選舉法、地方組織法的重新制定，1982年12月五屆全國人大五次會議通過現(xiàn)行憲法和全國人大組織法，1987年11月全國人大常委會議事規(guī)則、1989年4月全國人大議事規(guī)則的制定，以及選舉法、地方組織法的兩次修改等，對人民代表大會制度進(jìn)行了重大完善，也為人大及其常委會行使職權(quán)、為人大代表執(zhí)行代表職務(wù)提供了必要的法律依據(jù)和制度保障。這一階段，代表工作的理論探討比較活躍、實踐探索比較穩(wěn)妥，內(nèi)容不斷豐富、方式不斷擴(kuò)展，人大代表作用開始增強(qiáng)。

1992年代表法制定開啟代表工作總結(jié)和規(guī)范階段

1992年4月七屆全國人大五次會議通過的全國和地方各級人大代表法，系統(tǒng)地從法律上規(guī)定了規(guī)范和保障代表執(zhí)行職務(wù)，使代表工作更加直接有法可依。此后，選舉法、地方組織法進(jìn)一步修改和完善。這一階段，全國和地方各級人大及其常委會依法做好代表工作，各級人大代表依法履行代表職責(zé)，并在實踐中不斷總結(jié)和規(guī)范，代表在現(xiàn)實生活中發(fā)揮的作用越來越大。

2005年中央9號文件出臺開啟代表工作加強(qiáng)和提高階段

全國人大常委會從2004年起就在改進(jìn)代表議案、建議工作和規(guī)范代表在閉會期間活動等方面開展調(diào)查研究，進(jìn)行新的探索。2005年5月中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國人大常委會黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強(qiáng)全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》即當(dāng)年的9號文件，對在新的歷史條件下代表工作面臨的一系列新情況的處理、新問題的解決，充分發(fā)揮人大代表作用，不斷提升代表工作水平，具有里程碑式的意義。代表法、選舉法、地方組織法、全國人大常委會議事規(guī)則的進(jìn)一步修改和完善，為加強(qiáng)和保證代表工作提供了更加有力的法律依據(jù)。這一階段，建立健全支持、規(guī)范、保障人大代表依法履行職責(zé)的各項具體制度，進(jìn)一步增強(qiáng)代表工作實效，逐步成為全國和地方各級人大及其常委會和人大代表的共識。

黨的十八大開啟代表工作與時俱進(jìn)、重大成就階段

黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，人大工作取得了歷史性成就，全社會更加注重支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。黨的十八屆三中全會要求加強(qiáng)人大常委會同人大代表的聯(lián)系，充分發(fā)揮代表作用；通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺等密切代表同人民群眾的聯(lián)系。2015年6月中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》即當(dāng)年的18號文件，提出了進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層人大代表工作的要求。2015年8月全國人大常委會對地方組織法、選舉法、代表法的修改，為在新形勢下開展代表工作提供了更為完備的法律保障。2016年1月中共中央發(fā)出的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人大代表、政協(xié)委員有關(guān)工作的通知》即當(dāng)年的3號文件，又對人大代表的選舉和履職管理監(jiān)督工作等提出明確要求。2017年10月黨的十九大要求“加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障”，支持和保證人大依法行使職權(quán)，更好發(fā)揮人大代表作用，使各級人大及其常委會成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)。

黨的十九大以來，人大代表工作站在一個新的歷史起點深化和拓展，各級黨委和國家機(jī)關(guān)特別是各級人大及其常委會進(jìn)一步尊重代表主體地位、充分發(fā)揮代表作用，會議期間的代表工作進(jìn)一步加強(qiáng)，閉會期間的代表活動進(jìn)一步活躍，代表工作的理論和實踐取得重大進(jìn)展。

2 人大代表工作三個方面的突出進(jìn)展

代表選舉科學(xué)規(guī)范風(fēng)清氣正

1979年7月關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議，明確規(guī)定縣級以上的地方各級人大設(shè)立常委會，縣級人大代表改為由選民直接選舉；重新制定的選舉法，規(guī)定直接選舉的范圍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級擴(kuò)大到縣級，代表的等額選舉改為差額選舉，明確各政黨、人民團(tuán)體或者選民、代表兩個渠道都可以提出代表候選人，選舉代表一律采用無記名投票方式等。此后，選舉法又先后進(jìn)行了六次修正，使我國人大代表選舉制度更加民主、科學(xué)、有效，選舉程序和選舉辦法更加簡便、易行、規(guī)范。特別是2010年3月對選舉法的修改，明確實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，使代表選舉更好地體現(xiàn)人人平等、地區(qū)平等、民族平等的原則。

自1979年以來，我國共依法進(jìn)行了11次鄉(xiāng)級、10次縣級和8次設(shè)區(qū)的市級以上的人大代表選舉，成為我國人民民主的偉大成功實踐。為了保證人大代表選舉工作依法有序順利進(jìn)行，這些年來，全國和地方各級人大常委會黨組都針對新情況、新問題，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上依法提出關(guān)于做好有關(guān)選舉工作的意見。有關(guān)機(jī)構(gòu)會同黨的組織、宣傳等部門出臺有關(guān)方案，舉辦換屆選舉工作學(xué)習(xí)班，有的地方還組成換屆選舉工作聯(lián)席會議。近年來，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，依紀(jì)依法嚴(yán)肅查處湖南衡陽破壞選舉案、遼寧拉票賄選案，代表資格審查工作大大加強(qiáng)。

代表履職依法依規(guī)求真務(wù)實

一是提高代表審議工作的水平和效能。為了規(guī)范人大代表在人大會議期間的審議工作，全國人大組織法、地方組織法、全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則、代表法等法律法規(guī)作出了若干明確規(guī)定。2010年10月，代表法修改時特別增加了圍繞會議議題發(fā)表意見、遵守議事規(guī)則的內(nèi)容規(guī)定。

實踐中，各級人大及其常委會依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，不斷改進(jìn)議事形式、規(guī)范審議程序、提高審議質(zhì)量，并完善表決制度。貫徹落實2005年5月中央9號文件以來，特別強(qiáng)調(diào)以高度負(fù)責(zé)的精神，努力提高代表審議議案和報告的水平和效能，提高審議工作的質(zhì)量。

二是注意代表議案建議提出和辦理質(zhì)量。根據(jù)1982年12月全國人大組織法的規(guī)定，1983年6月六屆全國人大一次會議開始把代表提案制度改為代表議案和代表建議制度。1989年4月的全國人大議事規(guī)則進(jìn)一步對全國人大代表依法提出議案和建議及其辦理作出詳細(xì)規(guī)定。1992年4月的代表法明確代表議案和建議的提出和處理要求。2005年5月中央9號文件及配套的工作文件，對代表議案和建議的范圍、提出、處理、檢查督促等各個環(huán)節(jié)作了進(jìn)一步細(xì)化和完善，2010年10月代表法的修改在法律上又作了若干具體規(guī)定。

實踐中，各級人大及其常委會引導(dǎo)代表提出議案和建議時，注意符合法律規(guī)定和有關(guān)要求；建立在調(diào)查研究、認(rèn)真準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上；注意選題，認(rèn)真了解人民群眾的訴求。在抓好代表議案和建議質(zhì)量的基礎(chǔ)上，督促有關(guān)機(jī)關(guān)、組織進(jìn)一步健全辦理機(jī)制，改進(jìn)辦理方式，加強(qiáng)與代表的聯(lián)系溝通，努力提高辦理質(zhì)量。近10年來，各級人大常委會會議還安排聽取和審議有關(guān)方面代表建議處理情況的報告，黑龍江、廣東、江西等地還開展對這項工作的第三方評估或者檢查督促。

三是注重代表視察和專題調(diào)研活動的實效。代表視察制度始于1955年8月一屆全國人大常委會二十次會議通過的關(guān)于全國人大代表和省級人大代表視察工作的決定。改革開放后，全國人大常委會辦公廳先后發(fā)出關(guān)于改進(jìn)全國人大代表視察辦法的意見、關(guān)于全國人大代表持證視察的意見，改進(jìn)了全國人大代表視察工作。1992年4月的代表法明確把代表視察作為大會閉會期間代表活動的重要方式之一，2015年8月的地方組織法、代表法修改明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表根據(jù)本級人大主席團(tuán)的安排開展視察活動。

實踐中，各級人大及其常委會在代表集中視察方面，選擇視察、調(diào)研單位兼顧不同類型，便于代表全面、客觀地了解真實情況。代表個人持證視察活動也得到健康開展。代表專題調(diào)研是在2005年5月中央9號文件和2010年10月修改后的代表法中明確規(guī)定的，2015年8月代表法修改時又?jǐn)U大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表。為增強(qiáng)專題調(diào)研的實效，不少地方擴(kuò)大時間跨度、選題范圍，并注意規(guī)范活動方式，有的調(diào)研成果在代表議案和建議中得到體現(xiàn)，或者直接為中央和地方?jīng)Q策提供重要參考。

四是讓代表小組真正活起來動起來。1979年7月的地方組織法規(guī)定，縣鄉(xiāng)人大代表分工聯(lián)系選民，有代表三人以上的居民地區(qū)或者生產(chǎn)單位可以組織代表小組，協(xié)助本級人民政府推行工作。1987年6月的關(guān)于全國人大常委會加強(qiáng)同代表聯(lián)系的幾點意見對全國人大代表建立代表小組作出了規(guī)定，省級人大常委會也組建了省級人大代表小組，定期開展活動。1992年4月的代表法，把代表小組活動擴(kuò)大到各級人大代表，并作了更為詳細(xì)的規(guī)定。2005年5月的中央9號文件，規(guī)定代表在大會閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式，2010年10月的代表法修改進(jìn)一步將這一規(guī)定上升為法律。

實踐中，各級人大及其常委會重視代表小組建設(shè)，加強(qiáng)指導(dǎo)，許多地方做到“年度有計劃，平時有安排，活動有內(nèi)容，年終有總結(jié)”。按照便于組織和開展活動的原則，根據(jù)代表的意愿協(xié)助代表組成代表小組，包括區(qū)域的、專業(yè)的代表小組，特別注意推選好代表小組的組長和聯(lián)絡(luò)員。將代表小組活動同人大常委會的工作結(jié)合起來，及時將人大常委會的工作重點以及會議即將審議的議題通知代表小組，邀請代表小組組長參與人大常委會有關(guān)活動，通過經(jīng)驗交流會、研討會等形式促進(jìn)代表小組活動質(zhì)量的提高。及時總結(jié)、宣傳和推廣代表小組建設(shè)和活動好的經(jīng)驗。

五是積極擴(kuò)大代表對常委會、專門委員會活動的參與。1987年6月的關(guān)于全國人大常委會加強(qiáng)同代表聯(lián)系的幾點意見第一次正式提出邀請代表列席常委會會議，當(dāng)年11月全國人大常委會議事規(guī)則進(jìn)一步將全國人大代表和地方人大負(fù)責(zé)同志列席會議制度寫入了法律。1992年4月的代表法明確規(guī)定了代表對常委會活動的參與，2010年10月的代表法修改增加規(guī)定擴(kuò)大代表對人大常委會、人大專門委員會活動的參與內(nèi)容。

實踐中，人大常委會根據(jù)會議議程和工作需要，積極創(chuàng)造條件改進(jìn)邀請代表列席人大常委會、人大專門委員會會議工作，適當(dāng)增加列席人數(shù)，近年來努力保證在五年任期內(nèi)讓來自基層的人大代表都能列席一次有關(guān)會議，還注意擴(kuò)大代表對常委會執(zhí)法檢查和立法、監(jiān)督調(diào)研等活動的參與。許多地方實現(xiàn)了代表參與人大常委會、人大專門委員會工作的常態(tài)化，代表作用得到進(jìn)一步發(fā)揮。

六是加強(qiáng)國家機(jī)關(guān)與人大代表的聯(lián)系。習(xí)近平總書記指出，各級國家機(jī)關(guān)加強(qiáng)同人大代表的聯(lián)系、加強(qiáng)同人民群眾的聯(lián)系，是實行人民代表大會制度的內(nèi)在要求，是人民對自己選舉和委派代表的基本要求。1987年6月的關(guān)于全國人大常委會加強(qiáng)同代表聯(lián)系的幾點意見正式確定由全國人大常委會和地方人大常委會共同聯(lián)系全國人大代表。1992年4月的代表法規(guī)定縣級以上的各級人大常委會應(yīng)當(dāng)采取多種方式同本級人大代表保持聯(lián)系。這些年來，各級人大常委會注意加強(qiáng)同代表的聯(lián)系，認(rèn)真聽取和采納代表的意見建議。近年來，全國和地方各級人大常委會還建立健全了委員長會議或主任會議組成人員、常委會委員直接聯(lián)系人大代表的制度和機(jī)制，人大專門委員會、人大常委會辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)與人大代表的聯(lián)系聯(lián)絡(luò)工作也有很大加強(qiáng)。十三屆全國人大常委會還建立了到地方調(diào)研召開人大代表座談會、與列席常委會會議的人大代表座談機(jī)制等。

“一府兩院”圍繞加強(qiáng)同人大代表的聯(lián)系也積累了許多經(jīng)驗，包括通過一定形式聽取代表對有關(guān)工作的意見和建議等，開設(shè)代表聯(lián)絡(luò)“直通車”，建立健全向代表通報情況和征求意見制度，配備專門聯(lián)絡(luò)人大代表的機(jī)構(gòu)或者人員。近年來，浙江省市、縣、鄉(xiāng)全覆蓋，實行民生實事項目代表票決制，群眾提議、代表票決、政府辦理、人大監(jiān)督，積極回應(yīng)民生關(guān)切。

七是密切代表同人民群眾的聯(lián)系。憲法、全國人大組織法、地方組織法、代表法等法律和中央有關(guān)文件、地方性法規(guī)及文件等，都對代表聯(lián)系群眾制度作了規(guī)定。1987年6月的關(guān)于全國人大常委會加強(qiáng)同代表聯(lián)系的幾點意見明確對全國人大代表同選舉單位和人民群眾的聯(lián)系提出要求。1992年4月的代表法規(guī)定代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務(wù)。2016年7月，全國人大常委會辦公廳印發(fā)了關(guān)于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實施意見，指出完善這一制度的一個重要指導(dǎo)思想，就是暢通社情民意反映和表達(dá)渠道，努力做到民有所呼、我有所應(yīng)，進(jìn)一步發(fā)揮代表的作用。

實踐中，代表聯(lián)系群眾的內(nèi)容：一是宣傳，對黨的路線方針政策、憲法法律法規(guī)以及本級人大及其常委會的決議決定和有關(guān)會議精神進(jìn)行宣傳，并了解基層的貫徹落實情況。二是為履職作準(zhǔn)備，圍繞本級人大及其常委會工作安排，聽取群眾的意見和建議，為審議和提出議案或者建議、參與有關(guān)活動作準(zhǔn)備。三是努力幫助人民群眾排憂解難。代表聯(lián)系群眾的方式方法，包括公示代表信息、固定地點和時間聯(lián)系選民或者代表、組織代表開展視察和專題調(diào)研活動、開展代表小組活動、履職報告等。近年來，地方各級人大及其常委會特別注意創(chuàng)造條件加快推進(jìn)工作平臺和網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，積極回應(yīng)人民群眾和社會的關(guān)切，加強(qiáng)對代表聯(lián)系群眾工作的保障和指導(dǎo)。目前，全國已建成遍及2800多個縣市區(qū)約11.6萬個代表之家、代表活動室及代表聯(lián)絡(luò)站等。一些地方開展的人大代表主題活動，例如甘肅、四川等地把密切人大代表同人民群眾聯(lián)系與抓好扶貧攻堅緊密結(jié)合起來，效果明顯。