金國(guó)坤 北京市委黨校法學(xué)部主任、教授

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監(jiān)察法是我國(guó)反腐敗領(lǐng)域的一部重要立法，為監(jiān)察工作提供法律保障。它明確了黨對(duì)監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的定位，監(jiān)察工作的范圍、職責(zé)、權(quán)限和程序等基本內(nèi)容和重要問(wèn)題。這部法一共分為九章六十九條。包括總則、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)、監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序，還特別提到了反腐敗國(guó)際合作，也包括了對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督。作為一部法律，最后要規(guī)定法律責(zé)任。這是這部法律的框架結(jié)構(gòu)。下面我就幾個(gè)主要問(wèn)題作簡(jiǎn)要介紹。

一、監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)

監(jiān)察機(jī)關(guān)是什么性質(zhì)的機(jī)關(guān)？這就要看監(jiān)察機(jī)關(guān)的責(zé)任是什么。監(jiān)察法第三條規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱(chēng)公職人員）進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開(kāi)展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。從這一條我們可以看出，監(jiān)察機(jī)關(guān)是專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)。也就是說(shuō)它是專(zhuān)責(zé)行使反腐敗工作的國(guó)家機(jī)構(gòu)。監(jiān)察機(jī)關(guān)的責(zé)任是對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行黨紀(jì)、政紀(jì)和法紀(jì)全方位監(jiān)察。在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系里面，監(jiān)察機(jī)關(guān)是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的。所以，它既不是行政機(jī)關(guān)，也不是司法機(jī)關(guān)，是一個(gè)平行于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的國(guó)家機(jī)構(gòu)。本來(lái)，監(jiān)察權(quán)是屬于行政權(quán)的一部分，因?yàn)樾姓O(jiān)察法第一章《總則》第二條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察。同時(shí)，監(jiān)察權(quán)也有一部分屬于司法權(quán)，人民檢察院行使對(duì)貪污、賄賂、挪用公款等職務(wù)犯罪的偵查起訴責(zé)任，人民檢察院屬于司法機(jī)關(guān)。現(xiàn)在，不僅把行政監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)移交給監(jiān)察機(jī)關(guān)，而且移交以后權(quán)力的性質(zhì)也發(fā)生了變化，它不再屬于行政權(quán)和司法權(quán)的范疇，而是一種獨(dú)立的權(quán)力，這種權(quán)力就是監(jiān)察權(quán)。

監(jiān)察機(jī)關(guān)不是行政機(jī)關(guān)，也不是司法機(jī)關(guān)，它是政治機(jī)關(guān)。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，是事關(guān)全局的重大政治體制改革。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合屬辦公，監(jiān)察對(duì)象是所有行使國(guó)家公權(quán)力的公職人員。

二、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)

監(jiān)察機(jī)關(guān)分中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)）和省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)監(jiān)察委員會(huì)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，相當(dāng)于最高人民法院、最高人民檢察院這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置。在地方上設(shè)立省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)監(jiān)察委員會(huì)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)全國(guó)監(jiān)察工作。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉，副主任、委員由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。

地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉，副主任、委員由監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。

各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以向本級(jí)中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國(guó)有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察專(zhuān)員。監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察專(zhuān)員對(duì)派駐或者派出它的監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)。派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察專(zhuān)員根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限依法對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議，依法對(duì)公職人員進(jìn)行調(diào)查、處置。這樣，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

就北京市來(lái)說(shuō)，各區(qū)監(jiān)察委員會(huì)向各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐或者派出監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察專(zhuān)員。派駐街道的被稱(chēng)為街道監(jiān)察組，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的被稱(chēng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察辦公室。這些監(jiān)察組、監(jiān)察辦公室與街道紀(jì)工委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委合屬辦公，不再保留街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察科。到目前為止，北京市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察人員、監(jiān)察責(zé)任“三到位”，現(xiàn)在開(kāi)始探索向社區(qū)、村派駐或者派出監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察專(zhuān)員，確保監(jiān)察工作無(wú)盲區(qū)、無(wú)死角，覆蓋到最后一公里。

監(jiān)察法第十一條第一款規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。一般認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)是反腐敗機(jī)構(gòu)，它的主要職責(zé)是查處黨員干部、行使公職人員的貪污、賄賂反腐敗案件，好像辦案成了監(jiān)察委員會(huì)最主要的或者是唯一的職責(zé)。其實(shí)，監(jiān)察委員會(huì)的第一項(xiàng)職責(zé)是，對(duì)公職人員開(kāi)展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。也就是說(shuō)監(jiān)察委員會(huì)的第一項(xiàng)職責(zé)是監(jiān)督檢查，而不是接到了舉報(bào)線索，或者是發(fā)現(xiàn)有貪污受賄情況以后進(jìn)行立案調(diào)查。監(jiān)督檢查是常態(tài)化的，監(jiān)察所有行使公權(quán)力的公職人員是不是認(rèn)真履責(zé)、依法行政，有沒(méi)有不作為、不擔(dān)當(dāng)、有法不依的情況。

比如，在生態(tài)文明建設(shè)中，地方黨委、地方政府、行使公權(quán)力的人有沒(méi)有很好地執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法，有沒(méi)有很好地保護(hù)本地方的生態(tài)環(huán)境，有沒(méi)有對(duì)大氣污染防治進(jìn)行有效地監(jiān)督，這是各級(jí)黨委、政府的一項(xiàng)重要職責(zé)，也是監(jiān)察工作的重點(diǎn)之一。根據(jù)中央要求，2016年11月29日至12月29日，中央第一環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)北京市開(kāi)展了環(huán)境保護(hù)督察工作，發(fā)現(xiàn)部分飲用水水源保護(hù)區(qū)違法違規(guī)開(kāi)發(fā)建設(shè)問(wèn)題突出。延慶區(qū)政府及規(guī)劃國(guó)土、住房建設(shè)、水務(wù)、環(huán)保等部門(mén)監(jiān)管不力，導(dǎo)致白河堡飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)建有天池賓館項(xiàng)目，二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)建設(shè)山里樂(lè)活酒店項(xiàng)目。并于2017年4月12日將督察發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問(wèn)題移交北京市，要求依法依規(guī)進(jìn)行調(diào)查處理。根據(jù)查明事實(shí)，依據(jù)有關(guān)規(guī)定，經(jīng)北京市委、市政府研究，給予永寧鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)賀迎春行政警告處分，給予時(shí)任永寧鎮(zhèn)規(guī)劃管理與環(huán)境保護(hù)辦公室主任張冰山行政降級(jí)處分；給予延慶鎮(zhèn)城管執(zhí)法隊(duì)教導(dǎo)員喬荊京（時(shí)任區(qū)城管執(zhí)法監(jiān)察局指揮中心主任）行政記大過(guò)處分等。

監(jiān)察委員會(huì)的第二項(xiàng)職責(zé)是，對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查。這是“亮劍”，對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪要進(jìn)行調(diào)查。

監(jiān)察委員會(huì)的第三項(xiàng)職責(zé)是，對(duì)違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定；對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)；對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議。經(jīng)過(guò)監(jiān)督調(diào)查之后，對(duì)違法的公職人員、對(duì)違紀(jì)的公職人員給予黨紀(jì)處分，對(duì)違反政紀(jì)的行為給予政紀(jì)處分。這些都屬于政務(wù)處分。如果由于監(jiān)管不力造成國(guó)家財(cái)產(chǎn)和人民生命財(cái)產(chǎn)重大損失的，造成嚴(yán)重事故的，需要對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)；對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴。可以看出來(lái)，監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察對(duì)象不是單位，不是機(jī)關(guān)，主要是人，包括所有行使公權(quán)力的公職人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部是第一責(zé)任人。當(dāng)然，對(duì)有關(guān)單位，監(jiān)察委員會(huì)可以提出監(jiān)察建議，要求從制度上堵塞漏洞，預(yù)防違法違紀(jì)行為再次發(fā)生。