三、監(jiān)察法的監(jiān)察范圍和管轄

前面講到國家監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察對象和范圍大大地增加了。從監(jiān)察法所規(guī)定的監(jiān)察范圍和管轄來看，它的覆蓋面應(yīng)該說是全方位、無死角。這樣，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，用法治化手段來反腐敗。監(jiān)察機關(guān)對下列公職人員和有關(guān)人員進行監(jiān)察：

第一，對公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員。這是以前行政監(jiān)察法所規(guī)定的公務(wù)員范圍，當然也包括參公人員。

第二，法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員。也就是一些事業(yè)單位，這些事業(yè)單位不是公務(wù)員編制，不是行政機關(guān)，但是根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托行使一部分公權(quán)力。這些機關(guān)中的、組織中的行使公權(quán)力的公職人員也屬于監(jiān)察對象。

第三，國有企業(yè)管理人員。國有企業(yè)中由政府任命或者派駐的管理人員也屬于監(jiān)察對象。不管這個管理人員是不是黨員干部。

第四，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員。比如，醫(yī)院里的一般醫(yī)生，如果不是從事管理的人員，像科室主任，就不屬于監(jiān)察對象；比如，大學(xué)里的教授，如果不是從事管理的人員，像系主任、各院的院長、校長，也不屬于監(jiān)察對象。但是，黨校的教授例外，他屬于監(jiān)察對象。因為黨校是黨委的一個部門，是對黨員干部，特別是高級領(lǐng)導(dǎo)干部進行理論知識培訓(xùn)的機構(gòu)。實際上，黨校的教授行使的是干部教育公權(quán)力，承擔(dān)著對在黨校學(xué)習(xí)的領(lǐng)導(dǎo)干部進行培訓(xùn)教育的任務(wù)。所以，黨校的教授屬于國家公職人員監(jiān)察范圍。

第五，基層群眾性自治組織中從事管理的人員。從組織機構(gòu)上說，我國的基層政權(quán)是指鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)人民代表大會和人民政府以及市（不設(shè)區(qū)的市）、市轄區(qū)人民代表大會和人民政府。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第一章《總則》第二條，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村干部行使的是什么權(quán)力？是群眾性自治權(quán)力，是村民自我管理權(quán)力，是受上級政府委托行使公權(quán)力的公職人員，是有一部分公權(quán)力性質(zhì)的。監(jiān)察法第十五條第五款規(guī)定，基層群眾性自治組織中從事管理的人員屬于監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察范圍。

除了以上五個方面以外，其他依法履行公職的人員也一并納入監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察范圍。這樣，監(jiān)察范圍就極大地擴大了。

四、監(jiān)察法的監(jiān)察權(quán)限和監(jiān)察程序

公職人員履責(zé)是不是到位，有沒有貪污受賄等違反黨紀國法的行為，監(jiān)察機關(guān)行使國家監(jiān)察職能需要有一定的調(diào)查手段和權(quán)力。這些手段和權(quán)力應(yīng)當由法律賦予。監(jiān)察法可以說既是一部組織法，又是一部程序法。從前半部分來說，監(jiān)察法是一部組織法，它規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)及其職責(zé)、監(jiān)察范圍和管轄。從后半部分來說，監(jiān)察法又是一部程序法。刑事訴訟法規(guī)定了公檢法三個機關(guān)對刑事案件進行偵查、起訴和審判，包括執(zhí)行刑事訴訟的程序規(guī)則。跟刑事訴訟法一樣，監(jiān)察法規(guī)定了監(jiān)察權(quán)限和監(jiān)察程序。這是監(jiān)察法的重要內(nèi)容。

（一）監(jiān)察權(quán)限。監(jiān)察法授予監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)限是充分的，能夠保證監(jiān)察機關(guān)這支“利劍”有效地對監(jiān)察對象進行調(diào)查和處理。根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察權(quán)限主要有這樣幾個方面：

第一種權(quán)限，對可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對象，監(jiān)察機關(guān)按照管理權(quán)限，可以直接或者委托有關(guān)機關(guān)、人員進行談話或者要求說明情況。也就是我們平常所說的約談。監(jiān)察機關(guān)接到有關(guān)線索，要求監(jiān)察對象到監(jiān)察機關(guān)當面把問題說清楚，這是監(jiān)察機關(guān)了解情況的第一步。被約談的對象應(yīng)當按照監(jiān)察機關(guān)的要求接受約談，如實說明有關(guān)情況。當然，也包括澄清事實。

第二種權(quán)限，在調(diào)查過程中，對涉嫌職務(wù)違法的被調(diào)查人，監(jiān)察機關(guān)可以要求其就涉嫌違法行為作出陳述，必要時向被調(diào)查人出具書面通知。也就是問題比較嚴重，已經(jīng)涉嫌違法。陳述是證據(jù)的一種，跟談話不一樣，談話是比較隨意、輕松的，而陳述是記錄在案的，就涉嫌違法的行為作出陳述。陳述可以是口頭的，由監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員記錄，也可以是書面陳述，說明情況和問題。

第三種權(quán)限，在調(diào)查過程中，監(jiān)察機關(guān)可以對涉嫌職務(wù)違法的被調(diào)查人進行訊問。訊問是比較嚴重的監(jiān)察手段了。監(jiān)察對象對訊問要如實回答。監(jiān)察對象有義務(wù)向監(jiān)察機關(guān)如實回答有關(guān)問題。

第四種權(quán)限，在調(diào)查過程中，監(jiān)察機關(guān)可以詢問證人等人員。除了訊問監(jiān)察對象之外，跟監(jiān)察對象有過接觸的、了解監(jiān)察對象情況的證人也可以進行詢問。

第五種權(quán)限，在調(diào)查過程中，監(jiān)察機關(guān)可以對監(jiān)察對象采取留置措施。就是前面提到的限制人身自由的一種強制措施。被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進一步調(diào)查，經(jīng)監(jiān)察機關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場所。這是監(jiān)察法的亮點，把以前紀委辦案所采用的“兩規(guī)”措施和行政監(jiān)察機關(guān)辦案所采用的“兩指”措施統(tǒng)一規(guī)定成留置措施，并且對留置條件和程序作了詳細規(guī)定。

監(jiān)察法第二十二條第一款規(guī)定，被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進一步調(diào)查，并有下列情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場所。有哪些情況？剛才我們講到，北京市國家監(jiān)察體制改革的試點為監(jiān)察法的制定提供了“北京經(jīng)驗”。監(jiān)察法規(guī)定了這樣幾種情況：

第一，涉及案情重大、復(fù)雜的。經(jīng)監(jiān)察機關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場所。

第二，可能逃跑、自殺的。有的被調(diào)查對象思想負擔(dān)比較重，到監(jiān)察委員會接受問詢的時候神情恍惚，語無倫次，回去之后有可能想不開，或者畏罪自殺，也有可能要逃跑，甚至逃亡國外。為了避免出現(xiàn)這種情況，經(jīng)監(jiān)察機關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場所。

第三，可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的。有的被調(diào)查對象覺得東窗事發(fā)了，回去之后可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的，為了避免出現(xiàn)這種情況，經(jīng)監(jiān)察機關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場所。

第四，可能有其他妨礙調(diào)查行為的。經(jīng)監(jiān)察機關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場所。

留置對象屬于監(jiān)察對象，也就是行使公權(quán)力的公職人員。但是有時候在貪污受賄案件中，既然有受賄的，肯定也有行賄的。受賄的是行使公權(quán)力的公職人員，而行賄的可能是私營企業(yè)主、民營企業(yè)主，他們不是黨員，也不屬于公職人員，也不行使公權(quán)力，嚴格來說不屬于監(jiān)察對象。但是，行賄和受賄是一個問題的雙面，沒有行賄也就沒有受賄。如果從受賄這一方面掌握不了監(jiān)察對象的充分證據(jù)和材料，或者監(jiān)察對象拒不交代、不承認，而監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)掌握了行賄者的情況，在這種情況下，可以從行賄者得到突破。但是行賄者不是監(jiān)察對象，怎么辦？監(jiān)察法從監(jiān)察的必要性角度，賦予監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員相應(yīng)權(quán)力，就是“對涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員”，監(jiān)察機關(guān)可以采取留置措施。這一規(guī)定為監(jiān)察機關(guān)全面地進行調(diào)查提供了法律根據(jù)。以前，紀委可以對黨員干部、領(lǐng)導(dǎo)干部采取“兩規(guī)”措施，但是，如果私營企業(yè)主不是黨員，那就不能對他采取“兩規(guī)”措施，因為不屬于黨紀監(jiān)督對象?，F(xiàn)在，按照監(jiān)察法，就可以對他采取留置措施。

從監(jiān)察法所規(guī)定的監(jiān)察權(quán)限來看，監(jiān)察委員會其實比較充分地享有了監(jiān)察手段。除了前面所說的這些以外，還有一些是公安機關(guān)、檢察機關(guān)在辦理刑事案件中使用的手段，監(jiān)察法也賦予了監(jiān)察委員會權(quán)限。監(jiān)察法第二十三條第一款規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，根據(jù)工作需要，可以依照規(guī)定查詢、凍結(jié)涉案單位和個人的存款、匯款、債券、股票、基金份額等財產(chǎn)。有關(guān)單位和個人應(yīng)當配合。

監(jiān)察法第二十四條第一款規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)可以對涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人以及可能隱藏被調(diào)查人或者犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處和其他有關(guān)地方進行搜查。在搜查時，應(yīng)當出示搜查證，并有被搜查人或者其家屬等見證人在場。這是很大的權(quán)力。按照憲法第三十七條第一款規(guī)定，中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯；第三款規(guī)定，禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。但是，監(jiān)察法用法律形式賦予監(jiān)察機關(guān)可以對涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人以及可能隱藏被調(diào)查人或者犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處和其他有關(guān)地方進行搜查。

監(jiān)察法第二十五條第一款規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查過程中，可以調(diào)取、查封、扣押用以證明被調(diào)查人涉嫌違法犯罪的財物、文件和電子數(shù)據(jù)等信息。這就為調(diào)查取證提供了極大方便和條件，避免了證據(jù)毀壞或者滅失。

監(jiān)察法第二十八條第一款規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪，根據(jù)需要，經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)，可以采取技術(shù)調(diào)查措施，按照規(guī)定交有關(guān)機關(guān)執(zhí)行。什么叫技術(shù)調(diào)查？在刑事訴訟法里面，公安機關(guān)、檢察機關(guān)稱之技術(shù)偵察。國家監(jiān)察是一種調(diào)查行為，不是偵查行為，稱之技術(shù)調(diào)查。那么，技術(shù)偵查和技術(shù)調(diào)查兩者區(qū)別在什么地方？我覺得在具體方法上是相似的，但是兩者的性質(zhì)不一樣。一種是偵查權(quán)，一種是調(diào)查權(quán)；一種是根據(jù)刑事訴訟法行使的權(quán)力，一種是根據(jù)監(jiān)察法行使的權(quán)力。

在具體方法上，監(jiān)察法第四十一條第一款規(guī)定，調(diào)查人員采取訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查等調(diào)查措施。同時，對被調(diào)查人采取調(diào)查措施是有嚴格程序和規(guī)范要求的。

監(jiān)察法第三十條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)為防止被調(diào)查人及相關(guān)人員逃匿境外，經(jīng)省級以上監(jiān)察機關(guān)批準，可以對被調(diào)查人及相關(guān)人員采取限制出境措施，由公安機關(guān)依法執(zhí)行。對于不需要繼續(xù)采取限制出境措施的，應(yīng)當及時解除。從這些規(guī)定可以看到，監(jiān)察委員會長了“翅膀”，它的“劍”更亮，手段也更多，為新時代反腐敗斗爭提供堅強法治保障。