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金國坤:深化國家監(jiān)察體制改革 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化——《中華人民共和國監(jiān)察法》解讀(4)

(四)監(jiān)察權(quán)限和監(jiān)察程序

公職人員履責(zé)是不是到位,有沒有貪污受賄等違反黨紀(jì)國法的行為,監(jiān)察機(jī)關(guān)行使國家監(jiān)察職能需要有一定的調(diào)查手段和權(quán)力。這些手段和權(quán)力應(yīng)當(dāng)由法律賦予。監(jiān)察法可以說既是一部組織法,又是一部程序法。從前半部分來說,監(jiān)察法是一部組織法,它規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)、監(jiān)察范圍和管轄。從后半部分來說,監(jiān)察法又是一部程序法。刑事訴訟法規(guī)定了公檢法三個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)刑事案件進(jìn)行偵查、起訴和審判,包括執(zhí)行刑事訴訟的程序規(guī)則。跟刑事訴訟法一樣,監(jiān)察法規(guī)定了監(jiān)察權(quán)限和監(jiān)察程序。這是監(jiān)察法的重要內(nèi)容。

1.監(jiān)察權(quán)限。監(jiān)察法授予監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)限是充分的,能夠保證監(jiān)察機(jī)關(guān)這支“利劍”有效地對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行調(diào)查和處理。根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定,監(jiān)察權(quán)限主要有這樣幾個(gè)方面:

第一種權(quán)限,對(duì)可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對(duì)象,監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限,可以直接或者委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員進(jìn)行談話或者要求說明情況。也就是我們平常所說的約談。監(jiān)察機(jī)關(guān)接到有關(guān)線索,要求監(jiān)察對(duì)象到監(jiān)察機(jī)關(guān)當(dāng)面把問題說清楚,這是監(jiān)察機(jī)關(guān)了解情況的第一步。被約談的對(duì)象應(yīng)當(dāng)按照監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求接受約談,如實(shí)說明有關(guān)情況。當(dāng)然,也包括澄清事實(shí)。

第二種權(quán)限,在調(diào)查過程中,對(duì)涉嫌職務(wù)違法的被調(diào)查人,監(jiān)察機(jī)關(guān)可以要求其就涉嫌違法行為作出陳述,必要時(shí)向被調(diào)查人出具書面通知。也就是問題比較嚴(yán)重,已經(jīng)涉嫌違法。陳述是證據(jù)的一種,跟談話不一樣,談話是比較隨意、輕松的,而陳述是記錄在案的,就涉嫌違法的行為作出陳述。陳述可以是口頭的,由監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員記錄,也可以是書面陳述,說明情況和問題。

第三種權(quán)限,在調(diào)查過程中,監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)涉嫌職務(wù)違法的被調(diào)查人進(jìn)行訊問。訊問是比較嚴(yán)重的監(jiān)察手段了。監(jiān)察對(duì)象對(duì)訊問要如實(shí)回答。監(jiān)察對(duì)象有義務(wù)向監(jiān)察機(jī)關(guān)如實(shí)回答有關(guān)問題。

第四種權(quán)限,在調(diào)查過程中,監(jiān)察機(jī)關(guān)可以詢問證人等人員。除了訊問監(jiān)察對(duì)象之外,跟監(jiān)察對(duì)象有過接觸的、了解監(jiān)察對(duì)象情況的證人也可以進(jìn)行詢問。

第五種權(quán)限,在調(diào)查過程中,監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)監(jiān)察對(duì)象采取留置措施。就是前面提到的限制人身自由的一種強(qiáng)制措施。被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪,監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù),仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查,經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批,可以將其留置在特定場(chǎng)所。這是監(jiān)察法的亮點(diǎn),把以前紀(jì)委辦案所采用的“兩規(guī)”措施和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案所采用的“兩指”措施統(tǒng)一規(guī)定成留置措施,并且對(duì)留置條件和程序作了詳細(xì)規(guī)定。

監(jiān)察法第二十二條第一款規(guī)定,被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪,監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù),仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查,并有下列情形之一的,經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批,可以將其留置在特定場(chǎng)所。有哪些情況?剛才我們講到,北京市國家監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)為監(jiān)察法的制定提供了“北京經(jīng)驗(yàn)”。監(jiān)察法規(guī)定了這樣幾種情況:

第一,涉及案情重大、復(fù)雜的。經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批,可以將其留置在特定場(chǎng)所。

第二,可能逃跑、自殺的。有的被調(diào)查對(duì)象思想負(fù)擔(dān)比較重,到監(jiān)察委員會(huì)接受問詢的時(shí)候神情恍惚,語無倫次,回去之后有可能想不開,或者畏罪自殺,也有可能要逃跑,甚至逃亡國外。為了避免出現(xiàn)這種情況,經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批,可以將其留置在特定場(chǎng)所。

第三,可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的。有的被調(diào)查對(duì)象覺得東窗事發(fā)了,回去之后可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的,為了避免出現(xiàn)這種情況,經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批,可以將其留置在特定場(chǎng)所。

第四,可能有其他妨礙調(diào)查行為的。經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批,可以將其留置在特定場(chǎng)所。

留置對(duì)象屬于監(jiān)察對(duì)象,也就是行使公權(quán)力的公職人員。但是有時(shí)候在貪污受賄案件中,既然有受賄的,肯定也有行賄的。受賄的是行使公權(quán)力的公職人員,而行賄的可能是私營企業(yè)主、民營企業(yè)主,他們不是黨員,也不屬于公職人員,也不行使公權(quán)力,嚴(yán)格來說不屬于監(jiān)察對(duì)象。但是,行賄和受賄是一個(gè)問題的雙面,沒有行賄也就沒有受賄。如果從受賄這一方面掌握不了監(jiān)察對(duì)象的充分證據(jù)和材料,或者監(jiān)察對(duì)象拒不交代、不承認(rèn),而監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握了行賄者的情況,在這種情況下,可以從行賄者得到突破。但是行賄者不是監(jiān)察對(duì)象,怎么辦?監(jiān)察法從監(jiān)察的必要性角度,賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員相應(yīng)權(quán)力,就是“對(duì)涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員”,監(jiān)察機(jī)關(guān)可以采取留置措施。這一規(guī)定為監(jiān)察機(jī)關(guān)全面地進(jìn)行調(diào)查提供了法律根據(jù)。以前,紀(jì)委可以對(duì)黨員干部、領(lǐng)導(dǎo)干部采取“兩規(guī)”措施,但是,如果私營企業(yè)主不是黨員,那就不能對(duì)他采取“兩規(guī)”措施,因?yàn)椴粚儆邳h紀(jì)監(jiān)督對(duì)象?,F(xiàn)在,按照監(jiān)察法,就可以對(duì)他采取留置措施。

從監(jiān)察法所規(guī)定的監(jiān)察權(quán)限來看,監(jiān)察委員會(huì)其實(shí)比較充分地享有了監(jiān)察手段。除了前面所說的這些以外,還有一些是公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在辦理刑事案件中使用的手段,監(jiān)察法也賦予了監(jiān)察委員會(huì)權(quán)限。監(jiān)察法第二十三條第一款規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪,根據(jù)工作需要,可以依照規(guī)定查詢、凍結(jié)涉案單位和個(gè)人的存款、匯款、債券、股票、基金份額等財(cái)產(chǎn)。有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合。

監(jiān)察法第二十四條第一款規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人以及可能隱藏被調(diào)查人或者犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處和其他有關(guān)地方進(jìn)行搜查。在搜查時(shí),應(yīng)當(dāng)出示搜查證,并有被搜查人或者其家屬等見證人在場(chǎng)。這是很大的權(quán)力。按照憲法第三十七條第一款規(guī)定,中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯;第三款規(guī)定,禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身體。但是,監(jiān)察法用法律形式賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人以及可能隱藏被調(diào)查人或者犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處和其他有關(guān)地方進(jìn)行搜查。

監(jiān)察法第二十五條第一款規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中,可以調(diào)取、查封、扣押用以證明被調(diào)查人涉嫌違法犯罪的財(cái)物、文件和電子數(shù)據(jù)等信息。這就為調(diào)查取證提供了極大方便和條件,避免了證據(jù)毀壞或者滅失。

監(jiān)察法第二十八條第一款規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪,根據(jù)需要,經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù),可以采取技術(shù)調(diào)查措施,按照規(guī)定交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行。什么叫技術(shù)調(diào)查?在刑事訴訟法里面,公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)稱之技術(shù)偵察。國家監(jiān)察是一種調(diào)查行為,不是偵查行為,稱之技術(shù)調(diào)查。那么,技術(shù)偵查和技術(shù)調(diào)查兩者區(qū)別在什么地方?我覺得在具體方法上是相似的,但是兩者的性質(zhì)不一樣。一種是偵查權(quán),一種是調(diào)查權(quán);一種是根據(jù)刑事訴訟法行使的權(quán)力,一種是根據(jù)監(jiān)察法行使的權(quán)力。

在具體方法上,監(jiān)察法第四十一條第一款規(guī)定,調(diào)查人員采取訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施。同時(shí),對(duì)被調(diào)查人采取調(diào)查措施是有嚴(yán)格程序和規(guī)范要求的。

監(jiān)察法第三十條規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)為防止被調(diào)查人及相關(guān)人員逃匿境外,經(jīng)省級(jí)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn),可以對(duì)被調(diào)查人及相關(guān)人員采取限制出境措施,由公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)行。對(duì)于不需要繼續(xù)采取限制出境措施的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除。從這些規(guī)定可以看到,監(jiān)察委員會(huì)長了“翅膀”,它的“劍”更亮,手段也更多,為新時(shí)代反腐敗斗爭提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障。

責(zé)任編輯:吳自強(qiáng)校對(duì):張一博最后修改:
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