二、監(jiān)察法的主要內(nèi)容和具體規(guī)定

監(jiān)察法是我國反腐敗領(lǐng)域的一部重要立法，為監(jiān)察工作提供法律保障。它明確了黨對監(jiān)察工作的領(lǐng)導和監(jiān)察機關(guān)的定位，監(jiān)察工作的范圍、職責、權(quán)限和程序等基本內(nèi)容和重要問題。這部法一共分為九章六十九條。包括總則、監(jiān)察機關(guān)及其職責、監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序，還特別提到了反腐敗國際合作，也包括了對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督。作為一部法律，最后要規(guī)定法律責任。這是這部法律的框架結(jié)構(gòu)。下面我就幾個主要問題作簡要介紹。

（一）監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)

監(jiān)察機關(guān)是什么性質(zhì)的機關(guān)？這就要看監(jiān)察機關(guān)的責任是什么。監(jiān)察法第三條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)，依照本法對所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱公職人員）進行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。從這一條我們可以看出，監(jiān)察機關(guān)是專責機關(guān)。也就是說它是專責行使反腐敗工作的國家機構(gòu)。監(jiān)察機關(guān)的責任是對所有行使公權(quán)力的公職人員進行黨紀、政紀和法紀全方位監(jiān)察。在國家機構(gòu)體系里面，監(jiān)察機關(guān)是獨立于行政機關(guān)和司法機關(guān)的。所以，它既不是行政機關(guān)，也不是司法機關(guān)，是一個平行于行政機關(guān)和司法機關(guān)的國家機構(gòu)。本來，監(jiān)察權(quán)是屬于行政權(quán)的一部分，因為行政監(jiān)察法第一章《總則》第二條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機關(guān)，依照本法對國家行政機關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察。同時，監(jiān)察權(quán)也有一部分屬于司法權(quán)，人民檢察院行使對貪污、賄賂、挪用公款等職務(wù)犯罪的偵查起訴責任，人民檢察院屬于司法機關(guān)。現(xiàn)在，不僅把行政監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)移交給監(jiān)察機關(guān)，而且移交以后權(quán)力的性質(zhì)也發(fā)生了變化，它不再屬于行政權(quán)和司法權(quán)的范疇，而是一種獨立的權(quán)力，這種權(quán)力就是監(jiān)察權(quán)。

監(jiān)察機關(guān)不是行政機關(guān)，也不是司法機關(guān)，它是政治機關(guān)。深化國家監(jiān)察體制改革，是事關(guān)全局的重大政治體制改革。國家監(jiān)察委員會和黨的紀律檢查委員會合屬辦公，監(jiān)察對象是所有行使國家公權(quán)力的公職人員。

（二）監(jiān)察機關(guān)及其職責

監(jiān)察機關(guān)分中華人民共和國國家監(jiān)察委員會（以下簡稱國家監(jiān)察委員會）和省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)監(jiān)察委員會。國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機關(guān)，相當于最高人民法院、最高人民檢察院這樣的機構(gòu)設(shè)置。在地方上設(shè)立省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)監(jiān)察委員會。國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生，負責全國監(jiān)察工作。國家監(jiān)察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由全國人民代表大會選舉，副主任、委員由國家監(jiān)察委員會主任提請全國人民代表大會常務(wù)委員會任免。國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會及其常務(wù)委員會負責，并接受其監(jiān)督。

地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，負責本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作。地方各級監(jiān)察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由本級人民代表大會選舉，副主任、委員由監(jiān)察委員會主任提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免。

各級監(jiān)察委員會可以向本級中國共產(chǎn)黨機關(guān)、國家機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機關(guān)、監(jiān)察專員。監(jiān)察機關(guān)、監(jiān)察專員對派駐或者派出它的監(jiān)察委員會負責。派駐或者派出的監(jiān)察機關(guān)、監(jiān)察專員根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限依法對公職人員進行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議，依法對公職人員進行調(diào)查、處置。這樣，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

就北京市來說，各區(qū)監(jiān)察委員會向各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐或者派出監(jiān)察機關(guān)、監(jiān)察專員。派駐街道的被稱為街道監(jiān)察組，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的被稱為鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察辦公室。這些監(jiān)察組、監(jiān)察辦公室與街道紀工委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委合屬辦公，不再保留街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察科。到目前為止，北京市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都已經(jīng)實現(xiàn)了監(jiān)察機關(guān)、監(jiān)察人員、監(jiān)察責任“三到位”，現(xiàn)在開始探索向社區(qū)、村派駐或者派出監(jiān)察機關(guān)、監(jiān)察專員，確保監(jiān)察工作無盲區(qū)、無死角，覆蓋到最后一公里。

監(jiān)察法第十一條第一款規(guī)定，監(jiān)察委員會依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責。一般認為監(jiān)察委員會是反腐敗機構(gòu)，它的主要職責是查處黨員干部、行使公職人員的貪污、賄賂反腐敗案件，好像辦案成了監(jiān)察委員會最主要的或者是唯一的職責。其實，監(jiān)察委員會的第一項職責是，對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查。也就是說監(jiān)察委員會的第一項職責是監(jiān)督檢查，而不是接到了舉報線索，或者是發(fā)現(xiàn)有貪污受賄情況以后進行立案調(diào)查。監(jiān)督檢查是常態(tài)化的，監(jiān)察所有行使公權(quán)力的公職人員是不是認真履責、依法行政，有沒有不作為、不擔當、有法不依的情況。

比如，在生態(tài)文明建設(shè)中，地方黨委、地方政府、行使公權(quán)力的人有沒有很好地執(zhí)行環(huán)境保護法，有沒有很好地保護本地方的生態(tài)環(huán)境，有沒有對大氣污染防治進行有效地監(jiān)督，這是各級黨委、政府的一項重要職責，也是監(jiān)察工作的重點之一。根據(jù)中央要求，2016年11月29日至12月29日，中央第一環(huán)境保護督察組對北京市開展了環(huán)境保護督察工作，發(fā)現(xiàn)部分飲用水水源保護區(qū)違法違規(guī)開發(fā)建設(shè)問題突出。延慶區(qū)政府及規(guī)劃國土、住房建設(shè)、水務(wù)、環(huán)保等部門監(jiān)管不力，導致白河堡飲用水水源一級保護區(qū)內(nèi)違規(guī)建有天池賓館項目，二級保護區(qū)內(nèi)違規(guī)建設(shè)山里樂活酒店項目。并于2017年4月12日將督察發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境損害責任追究問題移交北京市，要求依法依規(guī)進行調(diào)查處理。根據(jù)查明事實，依據(jù)有關(guān)規(guī)定，經(jīng)北京市委、市政府研究，給予永寧鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長賀迎春行政警告處分，給予時任永寧鎮(zhèn)規(guī)劃管理與環(huán)境保護辦公室主任張冰山行政降級處分；給予延慶鎮(zhèn)城管執(zhí)法隊教導員喬荊京（時任區(qū)城管執(zhí)法監(jiān)察局指揮中心主任）行政記大過處分等。

監(jiān)察委員會的第二項職責是，對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進行調(diào)查。這是“亮劍”，對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪要進行調(diào)查。

監(jiān)察委員會的第三項職責是，對違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定；對履行職責不力、失職失責的領(lǐng)導人員進行問責；對涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議。經(jīng)過監(jiān)督調(diào)查之后，對違法的公職人員、對違紀的公職人員給予黨紀處分，對違反政紀的行為給予政紀處分。這些都屬于政務(wù)處分。如果由于監(jiān)管不力造成國家財產(chǎn)和人民生命財產(chǎn)重大損失的，造成嚴重事故的，需要對履行職責不力、失職失責的領(lǐng)導人員進行問責；對涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴?？梢钥闯鰜?，監(jiān)察委員會監(jiān)察對象不是單位，不是機關(guān)，主要是人，包括所有行使公權(quán)力的公職人員，特別是領(lǐng)導干部，因為領(lǐng)導干部是第一責任人。當然，對有關(guān)單位，監(jiān)察委員會可以提出監(jiān)察建議，要求從制度上堵塞漏洞，預防違法違紀行為再次發(fā)生。

（三）監(jiān)察范圍和管轄

前面講到國家監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察對象和范圍大大地增加了。從監(jiān)察法所規(guī)定的監(jiān)察范圍和管轄來看，它的覆蓋面應(yīng)該說是全方位、無死角。這樣，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，用法治化手段來反腐敗。監(jiān)察機關(guān)對下列公職人員和有關(guān)人員進行監(jiān)察：

第一，對公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員。這是以前行政監(jiān)察法所規(guī)定的公務(wù)員范圍，當然也包括參公人員。

第二，法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員。也就是一些事業(yè)單位，這些事業(yè)單位不是公務(wù)員編制，不是行政機關(guān)，但是根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托行使一部分公權(quán)力。這些機關(guān)中的、組織中的行使公權(quán)力的公職人員也屬于監(jiān)察對象。

第三，國有企業(yè)管理人員。國有企業(yè)中由政府任命或者派駐的管理人員也屬于監(jiān)察對象。不管這個管理人員是不是黨員干部。

第四，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員。比如，醫(yī)院里的一般醫(yī)生，如果不是從事管理的人員，像科室主任，就不屬于監(jiān)察對象；比如，大學里的教授，如果不是從事管理的人員，像系主任、各院的院長、校長，也不屬于監(jiān)察對象。但是，黨校的教授例外，他屬于監(jiān)察對象。因為黨校是黨委的一個部門，是對黨員干部，特別是高級領(lǐng)導干部進行理論知識培訓的機構(gòu)。實際上，黨校的教授行使的是干部教育公權(quán)力，承擔著對在黨校學習的領(lǐng)導干部進行培訓教育的任務(wù)。所以，黨校的教授屬于國家公職人員監(jiān)察范圍。

第五，基層群眾性自治組織中從事管理的人員。從組織機構(gòu)上說，我國的基層政權(quán)是指鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)人民代表大會和人民政府以及市（不設(shè)區(qū)的市）、市轄區(qū)人民代表大會和人民政府。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第一章《總則》第二條，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村干部行使的是什么權(quán)力？是群眾性自治權(quán)力，是村民自我管理權(quán)力，是受上級政府委托行使公權(quán)力的公職人員，是有一部分公權(quán)力性質(zhì)的。監(jiān)察法第十五條第五款規(guī)定，基層群眾性自治組織中從事管理的人員屬于監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察范圍。

除了以上五個方面以外，其他依法履行公職的人員也一并納入監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察范圍。這樣，監(jiān)察范圍就極大地擴大了。