二、監(jiān)察法的主要內容和具體規(guī)定

監(jiān)察法是我國反腐敗領域的一部重要立法，為監(jiān)察工作提供法律保障。它明確了黨對監(jiān)察工作的領導和監(jiān)察機關的定位，監(jiān)察工作的范圍、職責、權限和程序等基本內容和重要問題。這部法一共分為九章六十九條。包括總則、監(jiān)察機關及其職責、監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權限、監(jiān)察程序，還特別提到了反腐敗國際合作，也包括了對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督。作為一部法律，最后要規(guī)定法律責任。這是這部法律的框架結構。下面我就幾個主要問題作簡要介紹。

（一）監(jiān)察機關的性質

監(jiān)察機關是什么性質的機關？這就要看監(jiān)察機關的責任是什么。監(jiān)察法第三條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員（以下稱公職人員）進行監(jiān)察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。從這一條我們可以看出，監(jiān)察機關是專責機關。也就是說它是專責行使反腐敗工作的國家機構。監(jiān)察機關的責任是對所有行使公權力的公職人員進行黨紀、政紀和法紀全方位監(jiān)察。在國家機構體系里面，監(jiān)察機關是獨立于行政機關和司法機關的。所以，它既不是行政機關，也不是司法機關，是一個平行于行政機關和司法機關的國家機構。本來，監(jiān)察權是屬于行政權的一部分，因為行政監(jiān)察法第一章《總則》第二條規(guī)定，監(jiān)察機關是人民政府行使監(jiān)察職能的機關，依照本法對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監(jiān)察。同時，監(jiān)察權也有一部分屬于司法權，人民檢察院行使對貪污、賄賂、挪用公款等職務犯罪的偵查起訴責任，人民檢察院屬于司法機關?，F(xiàn)在，不僅把行政監(jiān)察權和檢察權移交給監(jiān)察機關，而且移交以后權力的性質也發(fā)生了變化，它不再屬于行政權和司法權的范疇，而是一種獨立的權力，這種權力就是監(jiān)察權。

監(jiān)察機關不是行政機關，也不是司法機關，它是政治機關。深化國家監(jiān)察體制改革，是事關全局的重大政治體制改革。國家監(jiān)察委員會和黨的紀律檢查委員會合屬辦公，監(jiān)察對象是所有行使國家公權力的公職人員。

（二）監(jiān)察機關及其職責

監(jiān)察機關分中華人民共和國國家監(jiān)察委員會（以下簡稱國家監(jiān)察委員會）和省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)監(jiān)察委員會。國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機關，相當于最高人民法院、最高人民檢察院這樣的機構設置。在地方上設立省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)監(jiān)察委員會。國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生，負責全國監(jiān)察工作。國家監(jiān)察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由全國人民代表大會選舉，副主任、委員由國家監(jiān)察委員會主任提請全國人民代表大會常務委員會任免。國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受其監(jiān)督。

地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，負責本行政區(qū)域內的監(jiān)察工作。地方各級監(jiān)察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由本級人民代表大會選舉，副主任、委員由監(jiān)察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。

各級監(jiān)察委員會可以向本級中國共產(chǎn)黨機關、國家機關、法律法規(guī)授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機關、監(jiān)察專員。監(jiān)察機關、監(jiān)察專員對派駐或者派出它的監(jiān)察委員會負責。派駐或者派出的監(jiān)察機關、監(jiān)察專員根據(jù)授權，按照管理權限依法對公職人員進行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議，依法對公職人員進行調查、處置。這樣，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

就北京市來說，各區(qū)監(jiān)察委員會向各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐或者派出監(jiān)察機關、監(jiān)察專員。派駐街道的被稱為街道監(jiān)察組，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的被稱為鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察辦公室。這些監(jiān)察組、監(jiān)察辦公室與街道紀工委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委合屬辦公，不再保留街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察科。到目前為止，北京市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都已經(jīng)實現(xiàn)了監(jiān)察機關、監(jiān)察人員、監(jiān)察責任“三到位”，現(xiàn)在開始探索向社區(qū)、村派駐或者派出監(jiān)察機關、監(jiān)察專員，確保監(jiān)察工作無盲區(qū)、無死角，覆蓋到最后一公里。

監(jiān)察法第十一條第一款規(guī)定，監(jiān)察委員會依照本法和有關法律規(guī)定履行監(jiān)督、調查、處置職責。一般認為監(jiān)察委員會是反腐敗機構，它的主要職責是查處黨員干部、行使公職人員的貪污、賄賂反腐敗案件，好像辦案成了監(jiān)察委員會最主要的或者是唯一的職責。其實，監(jiān)察委員會的第一項職責是，對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查。也就是說監(jiān)察委員會的第一項職責是監(jiān)督檢查，而不是接到了舉報線索，或者是發(fā)現(xiàn)有貪污受賄情況以后進行立案調查。監(jiān)督檢查是常態(tài)化的，監(jiān)察所有行使公權力的公職人員是不是認真履責、依法行政，有沒有不作為、不擔當、有法不依的情況。

比如，在生態(tài)文明建設中，地方黨委、地方政府、行使公權力的人有沒有很好地執(zhí)行環(huán)境保護法，有沒有很好地保護本地方的生態(tài)環(huán)境，有沒有對大氣污染防治進行有效地監(jiān)督，這是各級黨委、政府的一項重要職責，也是監(jiān)察工作的重點之一。根據(jù)中央要求，2016年11月29日至12月29日，中央第一環(huán)境保護督察組對北京市開展了環(huán)境保護督察工作，發(fā)現(xiàn)部分飲用水水源保護區(qū)違法違規(guī)開發(fā)建設問題突出。延慶區(qū)政府及規(guī)劃國土、住房建設、水務、環(huán)保等部門監(jiān)管不力，導致白河堡飲用水水源一級保護區(qū)內違規(guī)建有天池賓館項目，二級保護區(qū)內違規(guī)建設山里樂活酒店項目。并于2017年4月12日將督察發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境損害責任追究問題移交北京市，要求依法依規(guī)進行調查處理。根據(jù)查明事實，依據(jù)有關規(guī)定，經(jīng)北京市委、市政府研究，給予永寧鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長賀迎春行政警告處分，給予時任永寧鎮(zhèn)規(guī)劃管理與環(huán)境保護辦公室主任張冰山行政降級處分；給予延慶鎮(zhèn)城管執(zhí)法隊教導員喬荊京（時任區(qū)城管執(zhí)法監(jiān)察局指揮中心主任）行政記大過處分等。

監(jiān)察委員會的第二項職責是，對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪進行調查。這是“亮劍”，對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪要進行調查。

監(jiān)察委員會的第三項職責是，對違法的公職人員依法作出政務處分決定；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議。經(jīng)過監(jiān)督調查之后，對違法的公職人員、對違紀的公職人員給予黨紀處分，對違反政紀的行為給予政紀處分。這些都屬于政務處分。如果由于監(jiān)管不力造成國家財產(chǎn)和人民生命財產(chǎn)重大損失的，造成嚴重事故的，需要對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴?？梢钥闯鰜?，監(jiān)察委員會監(jiān)察對象不是單位，不是機關，主要是人，包括所有行使公權力的公職人員，特別是領導干部，因為領導干部是第一責任人。當然，對有關單位，監(jiān)察委員會可以提出監(jiān)察建議，要求從制度上堵塞漏洞，預防違法違紀行為再次發(fā)生。

（三）監(jiān)察范圍和管轄

前面講到國家監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察對象和范圍大大地增加了。從監(jiān)察法所規(guī)定的監(jiān)察范圍和管轄來看，它的覆蓋面應該說是全方位、無死角。這樣，實現(xiàn)對行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，用法治化手段來反腐敗。監(jiān)察機關對下列公職人員和有關人員進行監(jiān)察：

第一，對公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員。這是以前行政監(jiān)察法所規(guī)定的公務員范圍，當然也包括參公人員。

第二，法律、法規(guī)授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員。也就是一些事業(yè)單位，這些事業(yè)單位不是公務員編制，不是行政機關，但是根據(jù)法律法規(guī)授權或者受國家機關依法委托行使一部分公權力。這些機關中的、組織中的行使公權力的公職人員也屬于監(jiān)察對象。

第三，國有企業(yè)管理人員。國有企業(yè)中由政府任命或者派駐的管理人員也屬于監(jiān)察對象。不管這個管理人員是不是黨員干部。

第四，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員。比如，醫(yī)院里的一般醫(yī)生，如果不是從事管理的人員，像科室主任，就不屬于監(jiān)察對象；比如，大學里的教授，如果不是從事管理的人員，像系主任、各院的院長、校長，也不屬于監(jiān)察對象。但是，黨校的教授例外，他屬于監(jiān)察對象。因為黨校是黨委的一個部門，是對黨員干部，特別是高級領導干部進行理論知識培訓的機構。實際上，黨校的教授行使的是干部教育公權力，承擔著對在黨校學習的領導干部進行培訓教育的任務。所以，黨校的教授屬于國家公職人員監(jiān)察范圍。

第五，基層群眾性自治組織中從事管理的人員。從組織機構上說，我國的基層政權是指鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)人民代表大會和人民政府以及市（不設區(qū)的市）、市轄區(qū)人民代表大會和人民政府。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第一章《總則》第二條，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。村干部行使的是什么權力？是群眾性自治權力，是村民自我管理權力，是受上級政府委托行使公權力的公職人員，是有一部分公權力性質的。監(jiān)察法第十五條第五款規(guī)定，基層群眾性自治組織中從事管理的人員屬于監(jiān)察機關監(jiān)察范圍。

除了以上五個方面以外，其他依法履行公職的人員也一并納入監(jiān)察機關監(jiān)察范圍。這樣，監(jiān)察范圍就極大地擴大了。