（二）監(jiān)察法是憲法的下位法

監(jiān)察法（草案）公布以后，在社會(huì)上引起了廣泛討論。有學(xué)者提出，監(jiān)察法作為政治體制改革的一部重要法律，作為一部國家基本法律，它的上位法應(yīng)該是憲法。但是，在監(jiān)察法（草案）中沒有“根據(jù)憲法，制定本法”。這是因?yàn)閲冶O(jiān)察體制改革是重大的政治制度改革，由于監(jiān)察是屬于行政系統(tǒng)的一部分，現(xiàn)行憲法對監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有作任何規(guī)定。在這種情況下，改革試點(diǎn)的時(shí)候可以暫時(shí)調(diào)整或者停止適用有關(guān)的法律規(guī)定。比如，可以停止適用《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（以下簡稱行政監(jiān)察法），因?yàn)樾姓O(jiān)察法規(guī)定的是由國家行政機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)。也可以停止適用《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱刑事訴訟法）的有關(guān)條款、《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱人民檢察院組織法）和《中華人民共和國檢察官法》（以下簡稱檢察官法）的有關(guān)條款，因?yàn)楦鶕?jù)刑事訴訟法第三條第一款，檢察、批準(zhǔn)逮捕、檢察機(jī)關(guān)直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負(fù)責(zé)。根據(jù)刑事訴訟法第十八條第二款，貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。根據(jù)刑事訴訟法第一百四十八條第二款，人民檢察院在立案后，對于重大的貪污、賄賂犯罪案件以及利用職權(quán)實(shí)施的嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)利的重大犯罪案件，根據(jù)偵查犯罪的需要，經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)偵查措施?，F(xiàn)在，要把人民檢察院行使偵查犯罪案件的偵查權(quán)移交給監(jiān)察委員會(huì)。

當(dāng)然，在改革試點(diǎn)的時(shí)候，人民檢察院組織法、檢察官法的有關(guān)條款也可以停止適用。

還有，《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法）的有關(guān)條款，也可以停止適用。因?yàn)榈胤礁骷壢嗣翊泶髸?huì)和地方各級人民政府組織法第五十九條第五項(xiàng)規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府行使監(jiān)察等行政工作?，F(xiàn)在，要把監(jiān)察工作的職權(quán)轉(zhuǎn)移給監(jiān)察委員會(huì)。

在改革試點(diǎn)的時(shí)候，采取的是暫時(shí)調(diào)整或者停止適用有關(guān)法律的條款的規(guī)定。但是，在全國進(jìn)行國家監(jiān)察體制改革，就要把監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)的責(zé)任固化下來，這就涉及到責(zé)任的調(diào)整和國家機(jī)構(gòu)的變革。也就是不僅要制定監(jiān)察法，而且還應(yīng)該以修改憲法為前提。所以，在十三屆全國人大一次會(huì)議公布監(jiān)察法之前，先表決通過了憲法修正案。對現(xiàn)行憲法作出21條修改，其中11條同設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)有關(guān)。增加有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)的各項(xiàng)規(guī)定，為成立監(jiān)察委員會(huì)提供憲法依據(jù)。

比如，將憲法第一章《總綱》第三條第三款中“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生”修改為“國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生”。由“一府兩院”變成“一府一委兩院”，其中“一委”即國家監(jiān)察委員會(huì)。把監(jiān)察機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)平行了。

不光是第三條，還有第六十五條。將憲法第三章《國家機(jī)構(gòu)》第六十五條第四款“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)。”修改為“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)。”

將憲法第三章《國家機(jī)構(gòu)》第一百零三條第三款“縣級以上的地方各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)”修改為“縣級以上的地方各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)”。

在憲法第三章《國家機(jī)構(gòu)》第六十二條第六項(xiàng)后增加一項(xiàng)，內(nèi)容為“選舉國家監(jiān)察委員會(huì)主任”；在憲法第六十三條第三項(xiàng)后增加一項(xiàng)，內(nèi)容為“國家監(jiān)察委員會(huì)主任”；在憲法第六十七條第六項(xiàng)中增加“國家監(jiān)察委員會(huì)”；在第十項(xiàng)后增加一項(xiàng)，內(nèi)容為“根據(jù)國家監(jiān)察委員會(huì)主任的提請，任免國家監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員”。

將憲法第三章《國家機(jī)構(gòu)》第一百零一條第二款中“縣級以上的地方各級人民代表大會(huì)選舉并且有權(quán)罷免本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長”修改為“縣級以上的地方各級人民代表大會(huì)選舉并且有權(quán)罷免本級監(jiān)察委員會(huì)主任、本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長”；將憲法第一百零四條中“監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”修改為“監(jiān)督本級人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院和人民檢察院的工作”。

刪去憲法第三章《國家機(jī)構(gòu)》第八十九條第八項(xiàng)“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”中的“和監(jiān)察”。刪去憲法第一百零七條第一款“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作”中的“監(jiān)察”。

憲法作上述修改，反映了黨的十八大以來深化國家監(jiān)察體制改革的成果，貫徹了黨的十九大關(guān)于健全黨和國家監(jiān)督體系的部署，也反映了設(shè)立國家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級監(jiān)察委員會(huì)后，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國務(wù)院和地方各級人民政府職權(quán)的新變化以及工作的新要求。

以上是憲法作了總的原則性規(guī)定，具體內(nèi)容由監(jiān)察法作詳細(xì)規(guī)定。比如國家監(jiān)察機(jī)關(guān)跟檢察機(jī)關(guān)怎樣配合，怎樣互相制約，這需要監(jiān)察法作出具體規(guī)定，我們后面再講。

修改憲法是為貫徹和體現(xiàn)深化國家監(jiān)察體制改革的精神，為成立監(jiān)察委員會(huì)提供憲法依據(jù)。所以，在正式公布的《中華人民共和國監(jiān)察法》第一條就明確規(guī)定，“根據(jù)憲法，制定本法”。