（二）監(jiān)察法是憲法的下位法

監(jiān)察法（草案）公布以后，在社會上引起了廣泛討論。有學者提出，監(jiān)察法作為政治體制改革的一部重要法律，作為一部國家基本法律，它的上位法應該是憲法。但是，在監(jiān)察法（草案）中沒有“根據(jù)憲法，制定本法”。這是因為國家監(jiān)察體制改革是重大的政治制度改革，由于監(jiān)察是屬于行政系統(tǒng)的一部分，現(xiàn)行憲法對監(jiān)察機關沒有作任何規(guī)定。在這種情況下，改革試點的時候可以暫時調整或者停止適用有關的法律規(guī)定。比如，可以停止適用《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（以下簡稱行政監(jiān)察法），因為行政監(jiān)察法規(guī)定的是由國家行政機關行使監(jiān)察權。也可以停止適用《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱刑事訴訟法）的有關條款、《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱人民檢察院組織法）和《中華人民共和國檢察官法》（以下簡稱檢察官法）的有關條款，因為根據(jù)刑事訴訟法第三條第一款，檢察、批準逮捕、檢察機關直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負責。根據(jù)刑事訴訟法第十八條第二款，貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。根據(jù)刑事訴訟法第一百四十八條第二款，人民檢察院在立案后，對于重大的貪污、賄賂犯罪案件以及利用職權實施的嚴重侵犯公民人身權利的重大犯罪案件，根據(jù)偵查犯罪的需要，經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)，可以采取技術偵查措施。現(xiàn)在，要把人民檢察院行使偵查犯罪案件的偵查權移交給監(jiān)察委員會。

當然，在改革試點的時候，人民檢察院組織法、檢察官法的有關條款也可以停止適用。

還有，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法）的有關條款，也可以停止適用。因為地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第五十九條第五項規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府行使監(jiān)察等行政工作。現(xiàn)在，要把監(jiān)察工作的職權轉移給監(jiān)察委員會。

在改革試點的時候，采取的是暫時調整或者停止適用有關法律的條款的規(guī)定。但是，在全國進行國家監(jiān)察體制改革，就要把監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權的責任固化下來，這就涉及到責任的調整和國家機構的變革。也就是不僅要制定監(jiān)察法，而且還應該以修改憲法為前提。所以，在十三屆全國人大一次會議公布監(jiān)察法之前，先表決通過了憲法修正案。對現(xiàn)行憲法作出21條修改，其中11條同設立監(jiān)察委員會有關。增加有關監(jiān)察委員會的各項規(guī)定，為成立監(jiān)察委員會提供憲法依據(jù)。

比如，將憲法第一章《總綱》第三條第三款中“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生”修改為“國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生”。由“一府兩院”變成“一府一委兩院”，其中“一委”即國家監(jiān)察委員會。把監(jiān)察機關和國家行政機關、審判機關、檢察機關平行了。

不光是第三條，還有第六十五條。將憲法第三章《國家機構》第六十五條第四款“全國人民代表大會常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務。”修改為“全國人民代表大會常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關和檢察機關的職務。”

將憲法第三章《國家機構》第一百零三條第三款“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務”修改為“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關和檢察機關的職務”。

在憲法第三章《國家機構》第六十二條第六項后增加一項，內(nèi)容為“選舉國家監(jiān)察委員會主任”；在憲法第六十三條第三項后增加一項，內(nèi)容為“國家監(jiān)察委員會主任”；在憲法第六十七條第六項中增加“國家監(jiān)察委員會”；在第十項后增加一項，內(nèi)容為“根據(jù)國家監(jiān)察委員會主任的提請，任免國家監(jiān)察委員會副主任、委員”。

將憲法第三章《國家機構》第一百零一條第二款中“縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權罷免本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長”修改為“縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權罷免本級監(jiān)察委員會主任、本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長”；將憲法第一百零四條中“監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”修改為“監(jiān)督本級人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院和人民檢察院的工作”。

刪去憲法第三章《國家機構》第八十九條第八項“領導和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”中的“和監(jiān)察”。刪去憲法第一百零七條第一款“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作”中的“監(jiān)察”。

憲法作上述修改，反映了黨的十八大以來深化國家監(jiān)察體制改革的成果，貫徹了黨的十九大關于健全黨和國家監(jiān)督體系的部署，也反映了設立國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會后，全國人民代表大會及其常務委員會和地方各級人民代表大會及其常務委員會、國務院和地方各級人民政府職權的新變化以及工作的新要求。

以上是憲法作了總的原則性規(guī)定，具體內(nèi)容由監(jiān)察法作詳細規(guī)定。比如國家監(jiān)察機關跟檢察機關怎樣配合，怎樣互相制約，這需要監(jiān)察法作出具體規(guī)定，我們后面再講。

修改憲法是為貫徹和體現(xiàn)深化國家監(jiān)察體制改革的精神，為成立監(jiān)察委員會提供憲法依據(jù)。所以，在正式公布的《中華人民共和國監(jiān)察法》第一條就明確規(guī)定，“根據(jù)憲法，制定本法”。