城市化進(jìn)程主要是指，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，農(nóng)村人口逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诘倪^程。除經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的就業(yè)機(jī)會(huì)之外，城市公共服務(wù)水平是影響城市化進(jìn)程的另一重要因素。隨著人均收入的不斷上升，人們對(duì)公共服務(wù)的重視程度也越來越高，甚至為了享受更好的公共服務(wù)而寧愿忍受較低的收入水平。這是因?yàn)楣卜?wù)往往具有較大的需求收入彈性，人均收入一旦突破某一水平，人們對(duì)公共服務(wù)的需求就會(huì)呈爆發(fā)式增長(zhǎng)?？梢哉f，我國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)入了這一階段，這也是近年來教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域供需矛盾突出的根本原因所在。此外，城市公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和提供方式不僅影響著城市化進(jìn)程本身，而且對(duì)整個(gè)社會(huì)的福利水平有著重要影響。

提升供給效率

從人口的遷移和流動(dòng)來看，城市化進(jìn)程具體表現(xiàn)為外來人口向本地的遷移、本地原有城市居民的拆遷安置、本地城中村及城郊村居民的拆遷安置。在這一過程中，城市公共服務(wù)提供最顯著的特征是從“單位制”走向“后單位制”。改革開放前，我國(guó)基層社會(huì)的組織形式主要有兩種，農(nóng)村地區(qū)以“政社合一”的人民公社為組織單元，城市則以“單位”為組織單元。改革開放后，農(nóng)村地區(qū)的人民公社制回歸到傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村組織形式，而城市里的“單位制”則逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;街居制”（街道—居委會(huì)制）。隨著城市中單位制的解體，原來由單位提供的各種公共服務(wù)進(jìn)入了“社會(huì)化”過程。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，所謂公共服務(wù)“社會(huì)化”是指公共服務(wù)的提供主體、籌資模式、受益主體均發(fā)生了變化。在單位制時(shí)代，公共服務(wù)的籌資主要依靠單位的未分配利潤(rùn)以及對(duì)使用者的象征性收費(fèi)，而受益主體則是本單位職工及其家屬，公共服務(wù)的提供主體就是單位本身。也就是說，由單位提供的公共服務(wù)基本屬于“俱樂部物品”。而在后單位制時(shí)代，公共服務(wù)的提供主體變成了政府或民營(yíng)機(jī)構(gòu)，籌資方式則通過一般稅收及象征性收費(fèi)，或完全通過使用者付費(fèi)，公共服務(wù)的受益主體也不再局限于“單位人”。

在后單位制時(shí)代，城市公共服務(wù)供給在效率和公平兩方面都面臨著挑戰(zhàn)。首先，由單位制解體導(dǎo)致的公共服務(wù)提供主體、提供方式的變化，往往導(dǎo)致公共服務(wù)的提供數(shù)量不足。一方面，在主要由政府提供公共服務(wù)的情況下，由于城市規(guī)劃的空間布局很難精確預(yù)知人們對(duì)公共服務(wù)的需求數(shù)量、質(zhì)量及分布，而且一般稅收融資又牽涉到稅費(fèi)分擔(dān)與公共服務(wù)數(shù)量的脫節(jié)，從而導(dǎo)致公共服務(wù)很難滿足人們的需求。另一方面，單位制解體后，某些特殊的公共服務(wù)事實(shí)上很難由政府或民營(yíng)機(jī)構(gòu)提供，從而出現(xiàn)空白地帶。例如，兒童放學(xué)后的看護(hù)就屬于這種特殊公共服務(wù)。在單位制時(shí)代，居民社區(qū)以單位大院的形式存在，同一社區(qū)的居民既是空間意義上的鄰居，也是工作意義上的同事，因此屬于典型的“熟人社會(huì)”。在“熟人社會(huì)”中，無須政府介入，人們之間的相互信任就能夠保證自發(fā)提供“兒童看護(hù)”這種公共服務(wù)，即通過互助的形式互相照看兒童。而在后單位制時(shí)代，新建成的社區(qū)則只有居住功能，居民僅僅是空間意義上的鄰居，短期內(nèi)無法形成高度信任的熟人社會(huì)，因此通過互助的形式提供“兒童看護(hù)”這一公共服務(wù)的途徑，在“陌生人社會(huì)”中消失了。而且在我國(guó)現(xiàn)有的行政體制和財(cái)稅體制下，也很難通過政府來提供這種服務(wù)；而民營(yíng)機(jī)構(gòu)是否愿意擔(dān)負(fù)起提供這類公共服務(wù)的責(zé)任，又取決于人們的收入水平、社區(qū)規(guī)模等。因此，后單位制時(shí)代城市公共服務(wù)的提供數(shù)量，并不能達(dá)到帕累托效率的水平。

避免反向再分配

在后單位制時(shí)代主要由政府提供城市公共服務(wù)，還涉及公平問題。我國(guó)目前以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)總體上具有累退性，即低收入人群稅負(fù)更重；而以累退性的稅收收入來為公共服務(wù)融資，除非這些公共服務(wù)只面向低收入人群，否則就會(huì)發(fā)生“劫貧濟(jì)富”的反向再分配。例如，我國(guó)目前義務(wù)教育階段的公立學(xué)校，仍主要依靠財(cái)政投入辦學(xué)，財(cái)政資金則來自具有累退性的一般稅收收入。而在城市優(yōu)質(zhì)教育資源的享有方面，卻通過“劃片就近入學(xué)”的學(xué)區(qū)制，導(dǎo)致能否買得起學(xué)區(qū)房成為能否上重點(diǎn)學(xué)校的先決條件。也就是說，城市優(yōu)質(zhì)教育資源更多地為高收入人群享有。凡是由政府通過累退性一般稅收融資提供的公共服務(wù)，往往都具有反向再分配特征，而不僅限于基礎(chǔ)教育領(lǐng)域。

當(dāng)然，這并不是說單位制時(shí)代由單位提供的公共服務(wù)就更加公平。由單位提供的公共服務(wù)，對(duì)于“本單位”的人來說基本符合“稅費(fèi)分擔(dān)”與公共服務(wù)數(shù)量之間的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，因而具有經(jīng)濟(jì)學(xué)中“俱樂部物品”的特征。盡管單位內(nèi)部存在按行政級(jí)別等非貨幣因素配置公共服務(wù)資源的做法，但公共服務(wù)在同一單位內(nèi)部的分配總體上是接近公平的，至少不存在顯著的反向再分配。單位制時(shí)代城市公共服務(wù)的不公平，主要體現(xiàn)為不同單位之間公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的巨大差異。各單位公共服務(wù)之間的差異，并非完全源自不同單位在市場(chǎng)環(huán)境下的效益差異；在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，各單位提供的公共服務(wù)之間差異，其主要決定因素是單位的行政級(jí)別、行政力量、政治地位等非經(jīng)濟(jì)因素。

“第三條道路”：城市社區(qū)提供公共服務(wù)

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)以及單位制的解體，越來越多的城市公共服務(wù)將主要由政府來負(fù)責(zé)提供，在可預(yù)見的未來這一趨勢(shì)是不可逆轉(zhuǎn)的。然而，如果城市公共服務(wù)僅由政府來提供，則既不能達(dá)到帕累托效率所需的數(shù)量和種類，同時(shí)也不能保證公共服務(wù)的公平性或公益性，“反向再分配”更是與公益性南轅北轍。即使稅制結(jié)構(gòu)總體上不存在累退性，以一般稅收融資的一攬子公共服務(wù)也必然存在再分配因素，無論是正向再分配還是反向再分配。公共服務(wù)的提供牽涉過多的再分配因素，總是有損于資源配置效率的。例如，專門為教育籌資并專用于教育，同時(shí)專門為醫(yī)療籌資并專用于醫(yī)療，要比通過一攬子稅收籌資同時(shí)用于提供教育和醫(yī)療效率更高。因此無論從效率還是從公平出發(fā)，都需要政府以外的其他主體特別是城市社區(qū)擔(dān)負(fù)起提供公共服務(wù)的責(zé)任。

從理論上講，以E.奧斯特羅姆為代表的關(guān)于“公共池塘資源”的研究表明，公共服務(wù)的提供或公共治理的實(shí)施，并非必須在市場(chǎng)和政府之間“二選一”，在某些情形下，民間社群完全可以自發(fā)提供公共服務(wù)，進(jìn)行有效的公共治理。也就是說，就公共服務(wù)的提供而言，存在著政府和市場(chǎng)之外的“第三條道路”。

實(shí)踐中，城中村、城郊村拆遷改造后形成的城市社區(qū)，在公共服務(wù)和公共治理方面為我們提供了有益借鑒。與原城市居民社區(qū)拆遷后形成的社區(qū)相比，城中村、城郊村拆遷安置后，在公共服務(wù)的提供方面往往做得比較好。原因在于，與城市中原有的單位制解體導(dǎo)致的“陌生人社會(huì)”不同，城中村、城郊村在人民公社制解體后，仍然保留了農(nóng)村“熟人社會(huì)”的大部分特征，甚至“熟人社會(huì)”屬性還有所加強(qiáng)。因此，無論是在回遷社區(qū)的凝聚力、組織力方面，還是在社區(qū)自治能力方面，城中村、城郊村拆遷安置后的公共服務(wù)提供能力，通常情況下要比城市社區(qū)拆遷后更強(qiáng)。當(dāng)然，除了“熟人社會(huì)”之外，還存在其他具有中國(guó)特色的制度因素。例如，基層黨組織在整個(gè)拆遷安置過程以及安置后公共服務(wù)提供和公共治理中發(fā)揮的作用，村集體、開發(fā)商、地方政府在整個(gè)拆遷安置過程及安置后社區(qū)治理當(dāng)中錯(cuò)綜復(fù)雜的博弈關(guān)系，公共服務(wù)所需資金的來源等，都是十分重要的制度環(huán)境變量。

總之，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，公共服務(wù)最終應(yīng)當(dāng)形成如下格局：基本公共服務(wù)由政府提供，同時(shí)將稅制結(jié)構(gòu)從具有累退性的間接稅為主，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂欣圻M(jìn)性的直接稅為主，避免提供公共服務(wù)的同時(shí)產(chǎn)生反向再分配；此外，高端公共服務(wù)完全交由民營(yíng)機(jī)構(gòu)提供，個(gè)性化、小眾化的公共服務(wù)則由城市社區(qū)提供。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所）