城市化進程主要是指，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高，農(nóng)村人口逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诘倪^程。除經(jīng)濟增長帶來的就業(yè)機會之外，城市公共服務水平是影響城市化進程的另一重要因素。隨著人均收入的不斷上升，人們對公共服務的重視程度也越來越高，甚至為了享受更好的公共服務而寧愿忍受較低的收入水平。這是因為公共服務往往具有較大的需求收入彈性，人均收入一旦突破某一水平，人們對公共服務的需求就會呈爆發(fā)式增長。可以說，我國目前已經(jīng)進入了這一階段，這也是近年來教育、醫(yī)療等公共服務領域供需矛盾突出的根本原因所在。此外，城市公共服務的數(shù)量、質(zhì)量和提供方式不僅影響著城市化進程本身，而且對整個社會的福利水平有著重要影響。

提升供給效率

從人口的遷移和流動來看，城市化進程具體表現(xiàn)為外來人口向本地的遷移、本地原有城市居民的拆遷安置、本地城中村及城郊村居民的拆遷安置。在這一過程中，城市公共服務提供最顯著的特征是從“單位制”走向“后單位制”。改革開放前，我國基層社會的組織形式主要有兩種，農(nóng)村地區(qū)以“政社合一”的人民公社為組織單元，城市則以“單位”為組織單元。改革開放后，農(nóng)村地區(qū)的人民公社制回歸到傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村組織形式，而城市里的“單位制”則逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;街居制”（街道—居委會制）。隨著城市中單位制的解體，原來由單位提供的各種公共服務進入了“社會化”過程。從經(jīng)濟學的角度來看，所謂公共服務“社會化”是指公共服務的提供主體、籌資模式、受益主體均發(fā)生了變化。在單位制時代，公共服務的籌資主要依靠單位的未分配利潤以及對使用者的象征性收費，而受益主體則是本單位職工及其家屬，公共服務的提供主體就是單位本身。也就是說，由單位提供的公共服務基本屬于“俱樂部物品”。而在后單位制時代，公共服務的提供主體變成了政府或民營機構(gòu)，籌資方式則通過一般稅收及象征性收費，或完全通過使用者付費，公共服務的受益主體也不再局限于“單位人”。

在后單位制時代，城市公共服務供給在效率和公平兩方面都面臨著挑戰(zhàn)。首先，由單位制解體導致的公共服務提供主體、提供方式的變化，往往導致公共服務的提供數(shù)量不足。一方面，在主要由政府提供公共服務的情況下，由于城市規(guī)劃的空間布局很難精確預知人們對公共服務的需求數(shù)量、質(zhì)量及分布，而且一般稅收融資又牽涉到稅費分擔與公共服務數(shù)量的脫節(jié)，從而導致公共服務很難滿足人們的需求。另一方面，單位制解體后，某些特殊的公共服務事實上很難由政府或民營機構(gòu)提供，從而出現(xiàn)空白地帶。例如，兒童放學后的看護就屬于這種特殊公共服務。在單位制時代，居民社區(qū)以單位大院的形式存在，同一社區(qū)的居民既是空間意義上的鄰居，也是工作意義上的同事，因此屬于典型的“熟人社會”。在“熟人社會”中，無須政府介入，人們之間的相互信任就能夠保證自發(fā)提供“兒童看護”這種公共服務，即通過互助的形式互相照看兒童。而在后單位制時代，新建成的社區(qū)則只有居住功能，居民僅僅是空間意義上的鄰居，短期內(nèi)無法形成高度信任的熟人社會，因此通過互助的形式提供“兒童看護”這一公共服務的途徑，在“陌生人社會”中消失了。而且在我國現(xiàn)有的行政體制和財稅體制下，也很難通過政府來提供這種服務；而民營機構(gòu)是否愿意擔負起提供這類公共服務的責任，又取決于人們的收入水平、社區(qū)規(guī)模等。因此，后單位制時代城市公共服務的提供數(shù)量，并不能達到帕累托效率的水平。

避免反向再分配

在后單位制時代主要由政府提供城市公共服務，還涉及公平問題。我國目前以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)總體上具有累退性，即低收入人群稅負更重；而以累退性的稅收收入來為公共服務融資，除非這些公共服務只面向低收入人群，否則就會發(fā)生“劫貧濟富”的反向再分配。例如，我國目前義務教育階段的公立學校，仍主要依靠財政投入辦學，財政資金則來自具有累退性的一般稅收收入。而在城市優(yōu)質(zhì)教育資源的享有方面，卻通過“劃片就近入學”的學區(qū)制，導致能否買得起學區(qū)房成為能否上重點學校的先決條件。也就是說，城市優(yōu)質(zhì)教育資源更多地為高收入人群享有。凡是由政府通過累退性一般稅收融資提供的公共服務，往往都具有反向再分配特征，而不僅限于基礎教育領域。

當然，這并不是說單位制時代由單位提供的公共服務就更加公平。由單位提供的公共服務，對于“本單位”的人來說基本符合“稅費分擔”與公共服務數(shù)量之間的一一對應關系，因而具有經(jīng)濟學中“俱樂部物品”的特征。盡管單位內(nèi)部存在按行政級別等非貨幣因素配置公共服務資源的做法，但公共服務在同一單位內(nèi)部的分配總體上是接近公平的，至少不存在顯著的反向再分配。單位制時代城市公共服務的不公平，主要體現(xiàn)為不同單位之間公共服務數(shù)量和質(zhì)量的巨大差異。各單位公共服務之間的差異，并非完全源自不同單位在市場環(huán)境下的效益差異；在計劃經(jīng)濟時期，各單位提供的公共服務之間差異，其主要決定因素是單位的行政級別、行政力量、政治地位等非經(jīng)濟因素。

“第三條道路”：城市社區(qū)提供公共服務

隨著城市化進程的不斷推進以及單位制的解體，越來越多的城市公共服務將主要由政府來負責提供，在可預見的未來這一趨勢是不可逆轉(zhuǎn)的。然而，如果城市公共服務僅由政府來提供，則既不能達到帕累托效率所需的數(shù)量和種類，同時也不能保證公共服務的公平性或公益性，“反向再分配”更是與公益性南轅北轍。即使稅制結(jié)構(gòu)總體上不存在累退性，以一般稅收融資的一攬子公共服務也必然存在再分配因素，無論是正向再分配還是反向再分配。公共服務的提供牽涉過多的再分配因素，總是有損于資源配置效率的。例如，專門為教育籌資并專用于教育，同時專門為醫(yī)療籌資并專用于醫(yī)療，要比通過一攬子稅收籌資同時用于提供教育和醫(yī)療效率更高。因此無論從效率還是從公平出發(fā)，都需要政府以外的其他主體特別是城市社區(qū)擔負起提供公共服務的責任。

從理論上講，以E.奧斯特羅姆為代表的關于“公共池塘資源”的研究表明，公共服務的提供或公共治理的實施，并非必須在市場和政府之間“二選一”，在某些情形下，民間社群完全可以自發(fā)提供公共服務，進行有效的公共治理。也就是說，就公共服務的提供而言，存在著政府和市場之外的“第三條道路”。

實踐中，城中村、城郊村拆遷改造后形成的城市社區(qū)，在公共服務和公共治理方面為我們提供了有益借鑒。與原城市居民社區(qū)拆遷后形成的社區(qū)相比，城中村、城郊村拆遷安置后，在公共服務的提供方面往往做得比較好。原因在于，與城市中原有的單位制解體導致的“陌生人社會”不同，城中村、城郊村在人民公社制解體后，仍然保留了農(nóng)村“熟人社會”的大部分特征，甚至“熟人社會”屬性還有所加強。因此，無論是在回遷社區(qū)的凝聚力、組織力方面，還是在社區(qū)自治能力方面，城中村、城郊村拆遷安置后的公共服務提供能力，通常情況下要比城市社區(qū)拆遷后更強。當然，除了“熟人社會”之外，還存在其他具有中國特色的制度因素。例如，基層黨組織在整個拆遷安置過程以及安置后公共服務提供和公共治理中發(fā)揮的作用，村集體、開發(fā)商、地方政府在整個拆遷安置過程及安置后社區(qū)治理當中錯綜復雜的博弈關系，公共服務所需資金的來源等，都是十分重要的制度環(huán)境變量。

總之，隨著我國城市化進程的推進，公共服務最終應當形成如下格局：基本公共服務由政府提供，同時將稅制結(jié)構(gòu)從具有累退性的間接稅為主，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂欣圻M性的直接稅為主，避免提供公共服務的同時產(chǎn)生反向再分配；此外，高端公共服務完全交由民營機構(gòu)提供，個性化、小眾化的公共服務則由城市社區(qū)提供。

（作者單位：中國社會科學院經(jīng)濟研究所）