到了1982年1月1日，中央發(fā)出的第一個指導農(nóng)村改革的一號文件中雖然明確了“各種生產(chǎn)責任制，包括小段包工定額計酬、專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，等等，都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制”，但還是不難看出，仍然帶有淡化包產(chǎn)到戶、不提包干到戶的色彩。當時中央對農(nóng)村改革的方針有一個重要原則，就是出臺的政策雖然具有傾向性，但在實際工作中，貫徹的是“不爭論、允許看”的原則。因此，允許多種形式的生產(chǎn)責任制共同發(fā)展，包括對“雙包到戶”也沒有采取一棍子打死的做法，而是允許干、允許看，所以安徽小崗村自發(fā)搞了“大包干”后，也沒有出現(xiàn)當時老百姓擔心的會把村干部抓起來的情況。最終才使小崗村的“大包干”普及到了全國農(nóng)村。

1983年中央第二個指導農(nóng)村改革的一號文件，充分肯定了聯(lián)產(chǎn)承包責任制是在黨的領(lǐng)導下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實際中的新發(fā)展。同時，這個文件還明確提出，對人民公社體制要從實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制和政社分設(shè)這兩方面進行改革。這里需要強調(diào)一下“包產(chǎn)到戶”與“包干到戶”的區(qū)別。在“包產(chǎn)到戶”下，農(nóng)戶承包的是土地的產(chǎn)出，因此叫聯(lián)產(chǎn)承包。承包土地上的農(nóng)作物產(chǎn)量是歸集體的，集體根據(jù)承包農(nóng)戶完成產(chǎn)量的情況，進行統(tǒng)一核算，再對各農(nóng)戶實行收入和口糧的分配。因此，實行包產(chǎn)到戶后的經(jīng)濟核算主體仍然是生產(chǎn)隊。而在“包干到戶”下，農(nóng)戶承包的是承包地上應承擔的國家征購任務(wù)和生產(chǎn)隊需收取的“提留”，余下的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量都歸承包農(nóng)戶所有。因此，農(nóng)民說“包干到戶”是“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的。”實行包干到戶后，農(nóng)業(yè)的大部分投入和積累的功能都轉(zhuǎn)到了農(nóng)戶，農(nóng)戶成為相對獨立的經(jīng)營主體，生產(chǎn)隊已經(jīng)不再是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟核算的主體。因此，人民公社實行的由生產(chǎn)隊或大隊進行統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配的經(jīng)營管理體制，就已經(jīng)沒有必要存在了，由此就引發(fā)了政社分設(shè)、撤社建鄉(xiāng)的改革。與此同時，農(nóng)村基層開始實行村黨組織領(lǐng)導的村民自治的社會治理機制。

1984年中央第三個指導農(nóng)村改革的一號文件，提出要延長農(nóng)戶對耕地的承包期，明確耕地的承包期應在15年以上，于是就有了“15年不變”這個大政策。這個文件對家庭承包經(jīng)營體制的制度化，起到了十分重要的作用，使農(nóng)村的基本經(jīng)營制度趨向于定型。

第二，1991年11月，中央召開十三屆八中全會，針對當時社會上一度產(chǎn)生的對農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度的疑慮，全會審議通過《中共中央關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》,肯定了黨的十一屆三中全會以來農(nóng)村改革發(fā)展的方向與基本政策是正確的。明確提出，要把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，作為我國鄉(xiāng)村集體組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來，并不斷完善，這就給廣大農(nóng)民吃了定心丸。這一提法被寫入了全國人大的憲法修正案。

1993年11月5日，中央發(fā)出關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施，即中發(fā)[1993]11號文件。針對原定15年土地承包期在有些地方即將到期的實際狀況，明確了在第一輪土地承包到期后，再延長30年的政策。

1998年，恰逢農(nóng)村改革20周年，中央召開十五屆三中全會。全會通過了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，明確提出，要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。全國人大據(jù)此于1999年初成立了《農(nóng)村土地承包法》起草小組?！掇r(nóng)村土地承包法》于2002年8月經(jīng)全國人大常委會審議通過，2003年3月1日施行。從此，農(nóng)民的土地承包權(quán)有了國家法律的保障。2007年3月全國人大通過的《物權(quán)法》首次明確農(nóng)村土地承包權(quán)、農(nóng)民宅基地使用權(quán)為“用益物權(quán)”。

那么，農(nóng)民的土地承包權(quán)是個什么性質(zhì)的權(quán)利？我參加了這幾個文件的起草，也參加了《農(nóng)村土地承包法》的起草。我們在起草的時候遇到的一個大的理論性問題，就是說從法理上講，承包權(quán)是個什么權(quán)？這個問題當時就提出來了。法理上講的權(quán)利有債權(quán)有物權(quán)，債權(quán)就是你向人家租賃來的，物權(quán)是屬于你自己的權(quán)利。那么承包權(quán)是個什么權(quán)呢？農(nóng)民自己是集體土地的主人，不可能自己向自己租賃土地吧，所以顯然農(nóng)民的土地承包權(quán)不是租賃來的，那是根據(jù)什么來的呢？沒有法律依據(jù)。20世紀末、21世紀初，我國還沒有出臺《物權(quán)法》，所以用物權(quán)這個概念，社會可能不接受，不過最后在寫法上是把土地承包這個權(quán)利按照物權(quán)來寫的?，F(xiàn)在看《農(nóng)村土地承包法》，誰有權(quán)承包、承包程序是什么、承包期限多長等一系列問題都很明確。那么，誰有權(quán)承包？本集體組織的農(nóng)戶；怎么承包？公開，全村村民要討論，評價協(xié)議；承包期限多長？30年。并且對承包雙方的權(quán)利義務(wù)規(guī)定地清清楚楚，特別是法律規(guī)定，承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回承包地，承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包地。

2008年，我國農(nóng)村改革30周年，中央召開十七屆三中全會，作出了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。這個決定在現(xiàn)有基本經(jīng)營制度法律保障的基礎(chǔ)上，又提出了一個重大理念，即：現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定，并長久不變。2013年黨的十八屆三中全會決定重申穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，并保持長久不變。

第三，黨的十八屆三中全會后，習近平總書記在2013年12月23日召開的中央農(nóng)村工作會議上的重要講話中指出，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，需要在理論上回答一個重大問題，就是農(nóng)民土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分離問題。改革前，農(nóng)村集體土地是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營。搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，把土地所有權(quán)和承包權(quán)分開，所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)戶，這是我國農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新?，F(xiàn)在，順應農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。這將有利于更好堅持集體對土地的所有權(quán)，更好保障農(nóng)戶對土地的承包權(quán)，更好用活土地經(jīng)營權(quán)，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中居于基礎(chǔ)性地位，集中體現(xiàn)在農(nóng)民家庭是集體土地承包經(jīng)營的法定主體。農(nóng)村集體土地應該由作為集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民家庭承包，其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位。農(nóng)民家庭承包的土地，可以由農(nóng)民家庭經(jīng)營，也可以通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)由其他經(jīng)營主體經(jīng)營，但不論經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。這是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的根本，也是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，放活土地經(jīng)營權(quán)，推動土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，是一項政策性很強的工作。要把握好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營的度，要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應，不能片面追求快和大，不能單純?yōu)榱俗非笸恋亟?jīng)營規(guī)模強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，更不能人為壘大戶。要尊重農(nóng)民意愿和維護農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，不搞強迫命令、不刮風、不一刀切。農(nóng)村土地制度改革是個大事，涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復雜，必須審慎穩(wěn)妥推進。不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)能改下去了，不能把農(nóng)民利益損害了。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，不能忽視了普通農(nóng)戶。要看到的是，經(jīng)營自家承包耕地的普通農(nóng)戶畢竟仍占大多數(shù)。這個情況在相當長時期內(nèi)還難以根本改變。