到了1982年1月1日，中央發(fā)出的第一個(gè)指導(dǎo)農(nóng)村改革的一號(hào)文件中雖然明確了“各種生產(chǎn)責(zé)任制，包括小段包工定額計(jì)酬、專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，等等，都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制”，但還是不難看出，仍然帶有淡化包產(chǎn)到戶、不提包干到戶的色彩。當(dāng)時(shí)中央對(duì)農(nóng)村改革的方針有一個(gè)重要原則，就是出臺(tái)的政策雖然具有傾向性，但在實(shí)際工作中，貫徹的是“不爭(zhēng)論、允許看”的原則。因此，允許多種形式的生產(chǎn)責(zé)任制共同發(fā)展，包括對(duì)“雙包到戶”也沒(méi)有采取一棍子打死的做法，而是允許干、允許看，所以安徽小崗村自發(fā)搞了“大包干”后，也沒(méi)有出現(xiàn)當(dāng)時(shí)老百姓擔(dān)心的會(huì)把村干部抓起來(lái)的情況。最終才使小崗村的“大包干”普及到了全國(guó)農(nóng)村。

1983年中央第二個(gè)指導(dǎo)農(nóng)村改革的一號(hào)文件，充分肯定了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國(guó)實(shí)際中的新發(fā)展。同時(shí)，這個(gè)文件還明確提出，對(duì)人民公社體制要從實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和政社分設(shè)這兩方面進(jìn)行改革。這里需要強(qiáng)調(diào)一下“包產(chǎn)到戶”與“包干到戶”的區(qū)別。在“包產(chǎn)到戶”下，農(nóng)戶承包的是土地的產(chǎn)出，因此叫聯(lián)產(chǎn)承包。承包土地上的農(nóng)作物產(chǎn)量是歸集體的，集體根據(jù)承包農(nóng)戶完成產(chǎn)量的情況，進(jìn)行統(tǒng)一核算，再對(duì)各農(nóng)戶實(shí)行收入和口糧的分配。因此，實(shí)行包產(chǎn)到戶后的經(jīng)濟(jì)核算主體仍然是生產(chǎn)隊(duì)。而在“包干到戶”下，農(nóng)戶承包的是承包地上應(yīng)承擔(dān)的國(guó)家征購(gòu)任務(wù)和生產(chǎn)隊(duì)需收取的“提留”，余下的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量都?xì)w承包農(nóng)戶所有。因此，農(nóng)民說(shuō)“包干到戶”是“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的。”實(shí)行包干到戶后，農(nóng)業(yè)的大部分投入和積累的功能都轉(zhuǎn)到了農(nóng)戶，農(nóng)戶成為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體，生產(chǎn)隊(duì)已經(jīng)不再是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)核算的主體。因此，人民公社實(shí)行的由生產(chǎn)隊(duì)或大隊(duì)進(jìn)行統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配的經(jīng)營(yíng)管理體制，就已經(jīng)沒(méi)有必要存在了，由此就引發(fā)了政社分設(shè)、撤社建鄉(xiāng)的改革。與此同時(shí)，農(nóng)村基層開(kāi)始實(shí)行村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治的社會(huì)治理機(jī)制。

1984年中央第三個(gè)指導(dǎo)農(nóng)村改革的一號(hào)文件，提出要延長(zhǎng)農(nóng)戶對(duì)耕地的承包期，明確耕地的承包期應(yīng)在15年以上，于是就有了“15年不變”這個(gè)大政策。這個(gè)文件對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)體制的制度化，起到了十分重要的作用，使農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度趨向于定型。

第二，1991年11月，中央召開(kāi)十三屆八中全會(huì)，針對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)上一度產(chǎn)生的對(duì)農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的疑慮，全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》,肯定了黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)農(nóng)村改革發(fā)展的方向與基本政策是正確的。明確提出，要把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，作為我國(guó)鄉(xiāng)村集體組織的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)，并不斷完善，這就給廣大農(nóng)民吃了定心丸。這一提法被寫(xiě)入了全國(guó)人大的憲法修正案。

1993年11月5日，中央發(fā)出關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施，即中發(fā)[1993]11號(hào)文件。針對(duì)原定15年土地承包期在有些地方即將到期的實(shí)際狀況，明確了在第一輪土地承包到期后，再延長(zhǎng)30年的政策。

1998年，恰逢農(nóng)村改革20周年，中央召開(kāi)十五屆三中全會(huì)。全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出，要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。全國(guó)人大據(jù)此于1999年初成立了《農(nóng)村土地承包法》起草小組?！掇r(nóng)村土地承包法》于2002年8月經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)，2003年3月1日施行。從此，農(nóng)民的土地承包權(quán)有了國(guó)家法律的保障。2007年3月全國(guó)人大通過(guò)的《物權(quán)法》首次明確農(nóng)村土地承包權(quán)、農(nóng)民宅基地使用權(quán)為“用益物權(quán)”。

那么，農(nóng)民的土地承包權(quán)是個(gè)什么性質(zhì)的權(quán)利？我參加了這幾個(gè)文件的起草，也參加了《農(nóng)村土地承包法》的起草。我們?cè)谄鸩莸臅r(shí)候遇到的一個(gè)大的理論性問(wèn)題，就是說(shuō)從法理上講，承包權(quán)是個(gè)什么權(quán)？這個(gè)問(wèn)題當(dāng)時(shí)就提出來(lái)了。法理上講的權(quán)利有債權(quán)有物權(quán)，債權(quán)就是你向人家租賃來(lái)的，物權(quán)是屬于你自己的權(quán)利。那么承包權(quán)是個(gè)什么權(quán)呢？農(nóng)民自己是集體土地的主人，不可能自己向自己租賃土地吧，所以顯然農(nóng)民的土地承包權(quán)不是租賃來(lái)的，那是根據(jù)什么來(lái)的呢？沒(méi)有法律依據(jù)。20世紀(jì)末、21世紀(jì)初，我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)《物權(quán)法》，所以用物權(quán)這個(gè)概念，社會(huì)可能不接受，不過(guò)最后在寫(xiě)法上是把土地承包這個(gè)權(quán)利按照物權(quán)來(lái)寫(xiě)的。現(xiàn)在看《農(nóng)村土地承包法》，誰(shuí)有權(quán)承包、承包程序是什么、承包期限多長(zhǎng)等一系列問(wèn)題都很明確。那么，誰(shuí)有權(quán)承包？本集體組織的農(nóng)戶；怎么承包？公開(kāi)，全村村民要討論，評(píng)價(jià)協(xié)議；承包期限多長(zhǎng)？30年。并且對(duì)承包雙方的權(quán)利義務(wù)規(guī)定地清清楚楚，特別是法律規(guī)定，承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回承包地，承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包地。

2008年，我國(guó)農(nóng)村改革30周年，中央召開(kāi)十七屆三中全會(huì)，作出了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》。這個(gè)決定在現(xiàn)有基本經(jīng)營(yíng)制度法律保障的基礎(chǔ)上，又提出了一個(gè)重大理念，即：現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定，并長(zhǎng)久不變。2013年黨的十八屆三中全會(huì)決定重申穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，并保持長(zhǎng)久不變。

第三，黨的十八屆三中全會(huì)后，習(xí)近平總書(shū)記在2013年12月23日召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議上的重要講話中指出，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，需要在理論上回答一個(gè)重大問(wèn)題，就是農(nóng)民土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離問(wèn)題。改革前，農(nóng)村集體土地是所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)合一，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，把土地所有權(quán)和承包權(quán)分開(kāi)，所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)戶，這是我國(guó)農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新。現(xiàn)在，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，這是我國(guó)農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。這將有利于更好堅(jiān)持集體對(duì)土地的所有權(quán)，更好保障農(nóng)戶對(duì)土地的承包權(quán)，更好用活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中居于基礎(chǔ)性地位，集中體現(xiàn)在農(nóng)民家庭是集體土地承包經(jīng)營(yíng)的法定主體。農(nóng)村集體土地應(yīng)該由作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭承包，其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位。農(nóng)民家庭承包的土地，可以由農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)，也可以通過(guò)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)由其他經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)，但不論經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。這是農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的根本，也是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作。要把握好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的度，要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)，不能片面追求快和大，不能單純?yōu)榱俗非笸恋亟?jīng)營(yíng)規(guī)模強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，更不能人為壘大戶。要尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，不搞強(qiáng)迫命令、不刮風(fēng)、不一刀切。農(nóng)村土地制度改革是個(gè)大事，涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)能改下去了，不能把農(nóng)民利益損害了。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，不能忽視了普通農(nóng)戶。要看到的是，經(jīng)營(yíng)自家承包耕地的普通農(nóng)戶畢竟仍占大多數(shù)。這個(gè)情況在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)還難以根本改變。