許耀桐  國(guó)家行政學(xué)院教授、博導(dǎo)

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今天講課的題目是《全面推進(jìn)依法治國(guó)與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)》，主要從依法治國(guó)的角度理解為什么要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和怎樣堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的問題。

2014年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》。2014年12月，習(xí)近平總書記在江蘇調(diào)研時(shí)，首次提出了“四個(gè)全面”，全面依法治國(guó)也成為以習(xí)近平同志為總書記的黨中央治國(guó)理政“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局之一，2015年也成為全面依法治國(guó)的開局之年。依法治國(guó)并不是一個(gè)單純的法治問題，其首先是一個(gè)政治問題，核心在于全面依法治國(guó)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹于依法治國(guó)的全過程。那么，一些問題就相應(yīng)產(chǎn)生了，這就是為什么全面依法治國(guó)要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)？怎樣認(rèn)識(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)的關(guān)系？怎樣在全面依法治國(guó)中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)？圍繞這些重大問題，我們可以作以下三個(gè)方面的探討，并進(jìn)一步解讀這些問題。

這三個(gè)方面包括：第一，依法治國(guó)和黨的領(lǐng)導(dǎo)相統(tǒng)一的內(nèi)在機(jī)理；第二，正確認(rèn)識(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)的一些基本關(guān)系；第三，在全面依法治國(guó)當(dāng)中如何堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

一、依法治國(guó)和黨的領(lǐng)導(dǎo)相統(tǒng)一的內(nèi)在機(jī)理

（一）法的制定可以有不同的主體

我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到法的制定可以有不同的主體。當(dāng)今世界比較成熟的法系有兩個(gè)，一是大陸法系，二是海洋法系。大陸法系源于法德等歐洲大陸國(guó)家，以正式的法的淵源作為法律制定的依據(jù)，也就是要講成文法。海洋法系又稱為普通法系或英美法系，源于英國(guó)而盛于美國(guó)。海洋法系制定法是根據(jù)成文法或者判例，就是平常審判的案例、判例等都可以成為法的依據(jù)。

可以看到，以上兩大法系都沒有黨參與、主導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)法律制定的情況。所以這個(gè)問題的提出就等于在追問，黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)有什么根據(jù)嗎？對(duì)于這個(gè)問題我們應(yīng)該這樣看：在幾千年人類文明史中，法律的形成和制定并不總是固定于某一個(gè)主體，而是有著多個(gè)主體?？梢哉f曾經(jīng)有過五個(gè)主體。

一是古代形成習(xí)慣法的主體是氏族成員。人類最早的法叫做習(xí)慣法，它是由古老氏族的習(xí)慣傳統(tǒng)和當(dāng)時(shí)社會(huì)通行的各種慣例所構(gòu)成。

我們從公元前18世紀(jì)古巴比倫王國(guó)第六代國(guó)王漢謨拉比統(tǒng)治時(shí)期形成的《漢謨拉比法典》中可知，《漢謨拉比法典》保存了原始公社制時(shí)代古巴比倫人對(duì)若干原始社會(huì)習(xí)慣的認(rèn)可、尊崇，并加以適當(dāng)改造，使其保留在法典中。

二是古希臘城邦由公民大會(huì)制定法律。公民大會(huì)是雅典城邦的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。一切成年的雅典公民、包括最窮的貧民都有參加公民大會(huì)的權(quán)利。公民大會(huì)負(fù)責(zé)立法、決定戰(zhàn)爭(zhēng)等最高政務(wù)，并選舉國(guó)家的最高官吏。無論是梭倫設(shè)立的“四百人議事會(huì)”，還是克利斯提尼設(shè)立的“五百人議事會(huì)”，都要負(fù)責(zé)為公民大會(huì)審核并提供議題、法案，處理日常政務(wù)。這是雅典城邦如何來立法的，就是要由公民大會(huì)來決定。

三是古羅馬的立法和批準(zhǔn)是人民大會(huì)和元老院。古羅馬實(shí)行了400多年的共和制，這是一套系統(tǒng)的、獨(dú)創(chuàng)性的國(guó)家制度。共和國(guó)的執(zhí)政官有兩個(gè)，享有最高行政權(quán)。兩位執(zhí)政官的權(quán)力地位相等，每個(gè)人對(duì)另一個(gè)人的行動(dòng)具有否決權(quán)。執(zhí)政官由人民大會(huì)選舉產(chǎn)生，這個(gè)人民大會(huì)也稱為百人團(tuán)或部落大會(huì)。這是一個(gè)權(quán)力中心。

在羅馬共和國(guó)時(shí)期，還設(shè)有元老院，這是第二個(gè)權(quán)力中心。這個(gè)權(quán)力中心主要掌握軍事、外交和財(cái)政大權(quán)，并且有權(quán)批準(zhǔn)法律。

羅馬共和國(guó)還有第三個(gè)權(quán)力中心，就是人民大會(huì)。人民大會(huì)是擁有立法權(quán)的立法機(jī)構(gòu)。

從這里我們可以看到，所謂共和制，就是指有多個(gè)權(quán)力中心，其中在羅馬，它的人民大會(huì)是負(fù)責(zé)立法的，元老院是批準(zhǔn)法律的。

四是奴隸社會(huì)和封建社會(huì)的統(tǒng)治者為立法者。隨著階級(jí)的產(chǎn)生、國(guó)家的出現(xiàn)、人類社會(huì)由原始社會(huì)進(jìn)入奴隸社會(huì)和封建社會(huì)后，在奴隸社會(huì)和封建社會(huì)時(shí)期，它的法律就是由統(tǒng)治者來制定的。比如，在《左傳·昭公六年》中有這樣的記載：夏有亂政,而作禹刑；商有亂政,而作湯刑；周有亂政,而作九刑。這些可以說是夏商周三代適應(yīng)奴隸制統(tǒng)治需要而制定法律的反映。禹刑、湯刑，是夏、商兩個(gè)奴隸制王朝法律的泛稱。九刑，一說是周代的刑書有九篇，另一說是周代的九種刑名。但不管怎樣，這些法律都是由帝王和他們的御用官吏制定的。

五是資本主義時(shí)代開創(chuàng)了議會(huì)立法制度。近代以來，西方國(guó)家通過發(fā)動(dòng)資產(chǎn)階級(jí)革命，推翻了封建統(tǒng)治和封建制度，形成了立法、行政、司法“三權(quán)分立”的國(guó)家制度。其立法權(quán)屬于議會(huì)，行政權(quán)屬于政府，司法權(quán)屬于法院。雖然在西方不同的國(guó)家中，議會(huì)的地位可能不盡相同，但總的看來，西方各國(guó)的議會(huì)一般都擁有立法權(quán)、財(cái)政權(quán)、監(jiān)督權(quán)和其他一些重要職權(quán)。特別是立法權(quán)，必然與議會(huì)聯(lián)系在一起，即授予議會(huì)這樣的立法機(jī)關(guān)，議會(huì)擁有進(jìn)行法律的制定、修改、通過和廢止等程序來掌握立法權(quán)。

以上我們就說明，從氏族成員、公民代表，到國(guó)家統(tǒng)治者、資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)，都在歷史上充當(dāng)著法律的制定主體。從這樣的歷史過程可以看到，隨著國(guó)家、社會(huì)和不同時(shí)代的變遷，法的制定主體從來不是固定的，而是在順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。這就告訴我們，只要具備了立法要求，任何一個(gè)社會(huì)主體都可以成為法律的制定主體。因?yàn)槲覀兊膰?guó)家發(fā)展和時(shí)代發(fā)展的需要，中國(guó)共產(chǎn)黨當(dāng)然也可以成為法的制定的一個(gè)主導(dǎo)力量。這是我們要講的第一個(gè)根據(jù)。