三、加快法律供應(yīng)、提升立法質(zhì)量的幾點建議

深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，沒有法律不行，沒有好法更不行。黨的十八大，特別是十八屆四中全會以來，人大立法速度加快， 2015年十二屆全國人大常委會又調(diào)整了其立法規(guī)劃，調(diào)整后的立法規(guī)劃一、二類項目從原有的68件增至102件，實際增加了制定《能源法》、《房地產(chǎn)稅法》，編纂民法典等34件項目。同時，立法質(zhì)量明顯提升，法律的針對性、可操作性增強(qiáng)，法律條文數(shù)量大幅度增加，法律剛性不足、責(zé)任不到位問題得到明顯改觀，出現(xiàn)了“史上最嚴(yán)”的《環(huán)境保護(hù)法》、《食品安全法》、《廣告法》等法律。但上述變化并沒有從根本上改變法律數(shù)量嚴(yán)重不足、立法質(zhì)量總體不高的問題。進(jìn)一步加快法律供應(yīng)、提升立法質(zhì)量，需要從以下幾個方面突破：

一是進(jìn)一步增強(qiáng)人大對立法的主導(dǎo)性。人大主導(dǎo)立法是十八屆四中全會為革除“部門主導(dǎo)立法”弊端而提出的立法體制改革思路。一年多來，全國人大在主導(dǎo)立法方面有所作為，但總體來看作為還不夠，部門主導(dǎo)立法的基本格局依舊沒有得到根本性觸動。提高立法效率和質(zhì)量，立法體制和機(jī)制的改變最具意義。全國人大應(yīng)該在如何貫徹落實十八屆四中全會關(guān)于改革立法體制和機(jī)制的精神方面出臺更為明確具體的制度。

二是進(jìn)一步增強(qiáng)立法的前瞻性、系統(tǒng)性，做好立法規(guī)劃。目前的人大立法規(guī)劃，只對屆內(nèi)5年進(jìn)行規(guī)劃，更多考慮的是立法的急迫性及可行性，多少帶有應(yīng)急立法的味道，并沒有對中國未來一段時期立法的總需求進(jìn)行全面研究、規(guī)劃。也就是說，目前的立法規(guī)劃是在現(xiàn)行立法體制和運行機(jī)制不做根本改變的前提下，充分考慮到立法供應(yīng)能力之后做出的，而不是以社會實踐對法律的總需求為基礎(chǔ)，進(jìn)行“需求導(dǎo)向”的“供給側(cè)”改革。顯然，這樣的立法規(guī)劃是無法滿足法治對于法律的需求的。為此，建議全國人大組織專門力量，全面、系統(tǒng)研究與成熟市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律體系框架、具體立法項目及其推進(jìn)節(jié)奏，并以此為基礎(chǔ)，提出相應(yīng)的立法體制、機(jī)制改革方案。

三是進(jìn)一步增強(qiáng)立法投入，充實立法隊伍。立法體制從“部門主導(dǎo)”向“人大主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變，需要相應(yīng)的立法投入機(jī)制、立法隊伍建設(shè)的根本轉(zhuǎn)變，即建立與人大能夠不受行政制約、獨立行使立法權(quán)的立法投入機(jī)制，以及與主導(dǎo)立法、大規(guī)模立法相適應(yīng)的立法隊伍建設(shè)?？紤]到未來立法對法律在數(shù)量和質(zhì)量兩個方面的巨大需求，立法隊伍建設(shè)必須盡快跟進(jìn)。同時，盡快落實四中全會決定提出的“增加有法治實踐經(jīng)驗的專職常委比例。依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度”。

四是建立健全立法責(zé)任機(jī)制。有權(quán)必有責(zé)。對于立法領(lǐng)域存在的不作為、亂作為，以及立法腐敗，需要探討與中國國情相適應(yīng)的立法責(zé)任機(jī)制。

五是盡快建立健全憲法監(jiān)督制度。落實四中全會決定提出的“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。制定法律，提高立法質(zhì)量，雖非一朝一夕之功，但有些工作要相對容易一些，收效也要快一些，這就是通過憲法監(jiān)督制度的完善、憲法監(jiān)督機(jī)制的建立，消除大量存在、嚴(yán)重影響法律實施效果的法律法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件之間的矛盾沖突、不一致問題。

六是完善立法程序，提高立法技術(shù)。進(jìn)一步增強(qiáng)立法程序的正當(dāng)性，尤其是立法過程的透明度。法律草案的起草部門要增加立法的說理性，對新法新規(guī)逐條詳細(xì)說明立法理由，并對法律草案征求意見過程中收集到的意見歸類后詳細(xì)說明采納或不采納的理由，尤其是不采納的理由。另外，相對于具體內(nèi)容設(shè)計，立法技術(shù)的改變要容易一些，但對提升立法質(zhì)量的效果卻不能低估。比如，新法頒布的同時，對與其不一致的舊法規(guī)定一次性予以清理，從而減少法律矛盾沖突，減少法律適用困難。