三、加快法律供應(yīng)、提升立法質(zhì)量的幾點(diǎn)建議

深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，沒(méi)有法律不行，沒(méi)有好法更不行。黨的十八大，特別是十八屆四中全會(huì)以來(lái)，人大立法速度加快， 2015年十二屆全國(guó)人大常委會(huì)又調(diào)整了其立法規(guī)劃，調(diào)整后的立法規(guī)劃一、二類項(xiàng)目從原有的68件增至102件，實(shí)際增加了制定《能源法》、《房地產(chǎn)稅法》，編纂民法典等34件項(xiàng)目。同時(shí)，立法質(zhì)量明顯提升，法律的針對(duì)性、可操作性增強(qiáng)，法律條文數(shù)量大幅度增加，法律剛性不足、責(zé)任不到位問(wèn)題得到明顯改觀，出現(xiàn)了“史上最嚴(yán)”的《環(huán)境保護(hù)法》、《食品安全法》、《廣告法》等法律。但上述變化并沒(méi)有從根本上改變法律數(shù)量嚴(yán)重不足、立法質(zhì)量總體不高的問(wèn)題。進(jìn)一步加快法律供應(yīng)、提升立法質(zhì)量，需要從以下幾個(gè)方面突破：

一是進(jìn)一步增強(qiáng)人大對(duì)立法的主導(dǎo)性。人大主導(dǎo)立法是十八屆四中全會(huì)為革除“部門主導(dǎo)立法”弊端而提出的立法體制改革思路。一年多來(lái)，全國(guó)人大在主導(dǎo)立法方面有所作為，但總體來(lái)看作為還不夠，部門主導(dǎo)立法的基本格局依舊沒(méi)有得到根本性觸動(dòng)。提高立法效率和質(zhì)量，立法體制和機(jī)制的改變最具意義。全國(guó)人大應(yīng)該在如何貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)關(guān)于改革立法體制和機(jī)制的精神方面出臺(tái)更為明確具體的制度。

二是進(jìn)一步增強(qiáng)立法的前瞻性、系統(tǒng)性，做好立法規(guī)劃。目前的人大立法規(guī)劃，只對(duì)屆內(nèi)5年進(jìn)行規(guī)劃，更多考慮的是立法的急迫性及可行性，多少帶有應(yīng)急立法的味道，并沒(méi)有對(duì)中國(guó)未來(lái)一段時(shí)期立法的總需求進(jìn)行全面研究、規(guī)劃。也就是說(shuō)，目前的立法規(guī)劃是在現(xiàn)行立法體制和運(yùn)行機(jī)制不做根本改變的前提下，充分考慮到立法供應(yīng)能力之后做出的，而不是以社會(huì)實(shí)踐對(duì)法律的總需求為基礎(chǔ)，進(jìn)行“需求導(dǎo)向”的“供給側(cè)”改革。顯然，這樣的立法規(guī)劃是無(wú)法滿足法治對(duì)于法律的需求的。為此，建議全國(guó)人大組織專門力量，全面、系統(tǒng)研究與成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律體系框架、具體立法項(xiàng)目及其推進(jìn)節(jié)奏，并以此為基礎(chǔ)，提出相應(yīng)的立法體制、機(jī)制改革方案。

三是進(jìn)一步增強(qiáng)立法投入，充實(shí)立法隊(duì)伍。立法體制從“部門主導(dǎo)”向“人大主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變，需要相應(yīng)的立法投入機(jī)制、立法隊(duì)伍建設(shè)的根本轉(zhuǎn)變，即建立與人大能夠不受行政制約、獨(dú)立行使立法權(quán)的立法投入機(jī)制，以及與主導(dǎo)立法、大規(guī)模立法相適應(yīng)的立法隊(duì)伍建設(shè)。考慮到未來(lái)立法對(duì)法律在數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面的巨大需求，立法隊(duì)伍建設(shè)必須盡快跟進(jìn)。同時(shí)，盡快落實(shí)四中全會(huì)決定提出的“增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委比例。依法建立健全專門委員會(huì)、工作委員會(huì)立法專家顧問(wèn)制度”。

四是建立健全立法責(zé)任機(jī)制。有權(quán)必有責(zé)。對(duì)于立法領(lǐng)域存在的不作為、亂作為，以及立法腐敗，需要探討與中國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的立法責(zé)任機(jī)制。

五是盡快建立健全憲法監(jiān)督制度。落實(shí)四中全會(huì)決定提出的“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。制定法律，提高立法質(zhì)量，雖非一朝一夕之功，但有些工作要相對(duì)容易一些，收效也要快一些，這就是通過(guò)憲法監(jiān)督制度的完善、憲法監(jiān)督機(jī)制的建立，消除大量存在、嚴(yán)重影響法律實(shí)施效果的法律法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件之間的矛盾沖突、不一致問(wèn)題。

六是完善立法程序，提高立法技術(shù)。進(jìn)一步增強(qiáng)立法程序的正當(dāng)性，尤其是立法過(guò)程的透明度。法律草案的起草部門要增加立法的說(shuō)理性，對(duì)新法新規(guī)逐條詳細(xì)說(shuō)明立法理由，并對(duì)法律草案征求意見(jiàn)過(guò)程中收集到的意見(jiàn)歸類后詳細(xì)說(shuō)明采納或不采納的理由，尤其是不采納的理由。另外，相對(duì)于具體內(nèi)容設(shè)計(jì)，立法技術(shù)的改變要容易一些，但對(duì)提升立法質(zhì)量的效果卻不能低估。比如，新法頒布的同時(shí)，對(duì)與其不一致的舊法規(guī)定一次性予以清理，從而減少法律矛盾沖突，減少法律適用困難。