三、加快法律供應(yīng)、提升立法質(zhì)量的幾點建議
深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定,沒有法律不行,沒有好法更不行。黨的十八大,特別是十八屆四中全會以來,人大立法速度加快, 2015年十二屆全國人大常委會又調(diào)整了其立法規(guī)劃,調(diào)整后的立法規(guī)劃一、二類項目從原有的68件增至102件,實際增加了制定《能源法》、《房地產(chǎn)稅法》,編纂民法典等34件項目。同時,立法質(zhì)量明顯提升,法律的針對性、可操作性增強(qiáng),法律條文數(shù)量大幅度增加,法律剛性不足、責(zé)任不到位問題得到明顯改觀,出現(xiàn)了“史上最嚴(yán)”的《環(huán)境保護(hù)法》、《食品安全法》、《廣告法》等法律。但上述變化并沒有從根本上改變法律數(shù)量嚴(yán)重不足、立法質(zhì)量總體不高的問題。進(jìn)一步加快法律供應(yīng)、提升立法質(zhì)量,需要從以下幾個方面突破:
一是進(jìn)一步增強(qiáng)人大對立法的主導(dǎo)性。人大主導(dǎo)立法是十八屆四中全會為革除“部門主導(dǎo)立法”弊端而提出的立法體制改革思路。一年多來,全國人大在主導(dǎo)立法方面有所作為,但總體來看作為還不夠,部門主導(dǎo)立法的基本格局依舊沒有得到根本性觸動。提高立法效率和質(zhì)量,立法體制和機(jī)制的改變最具意義。全國人大應(yīng)該在如何貫徹落實十八屆四中全會關(guān)于改革立法體制和機(jī)制的精神方面出臺更為明確具體的制度。
二是進(jìn)一步增強(qiáng)立法的前瞻性、系統(tǒng)性,做好立法規(guī)劃。目前的人大立法規(guī)劃,只對屆內(nèi)5年進(jìn)行規(guī)劃,更多考慮的是立法的急迫性及可行性,多少帶有應(yīng)急立法的味道,并沒有對中國未來一段時期立法的總需求進(jìn)行全面研究、規(guī)劃。也就是說,目前的立法規(guī)劃是在現(xiàn)行立法體制和運行機(jī)制不做根本改變的前提下,充分考慮到立法供應(yīng)能力之后做出的,而不是以社會實踐對法律的總需求為基礎(chǔ),進(jìn)行“需求導(dǎo)向”的“供給側(cè)”改革。顯然,這樣的立法規(guī)劃是無法滿足法治對于法律的需求的。為此,建議全國人大組織專門力量,全面、系統(tǒng)研究與成熟市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律體系框架、具體立法項目及其推進(jìn)節(jié)奏,并以此為基礎(chǔ),提出相應(yīng)的立法體制、機(jī)制改革方案。
三是進(jìn)一步增強(qiáng)立法投入,充實立法隊伍。立法體制從“部門主導(dǎo)”向“人大主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變,需要相應(yīng)的立法投入機(jī)制、立法隊伍建設(shè)的根本轉(zhuǎn)變,即建立與人大能夠不受行政制約、獨立行使立法權(quán)的立法投入機(jī)制,以及與主導(dǎo)立法、大規(guī)模立法相適應(yīng)的立法隊伍建設(shè)??紤]到未來立法對法律在數(shù)量和質(zhì)量兩個方面的巨大需求,立法隊伍建設(shè)必須盡快跟進(jìn)。同時,盡快落實四中全會決定提出的“增加有法治實踐經(jīng)驗的專職常委比例。依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度”。
四是建立健全立法責(zé)任機(jī)制。有權(quán)必有責(zé)。對于立法領(lǐng)域存在的不作為、亂作為,以及立法腐敗,需要探討與中國國情相適應(yīng)的立法責(zé)任機(jī)制。
五是盡快建立健全憲法監(jiān)督制度。落實四中全會決定提出的“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè),把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。制定法律,提高立法質(zhì)量,雖非一朝一夕之功,但有些工作要相對容易一些,收效也要快一些,這就是通過憲法監(jiān)督制度的完善、憲法監(jiān)督機(jī)制的建立,消除大量存在、嚴(yán)重影響法律實施效果的法律法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件之間的矛盾沖突、不一致問題。
六是完善立法程序,提高立法技術(shù)。進(jìn)一步增強(qiáng)立法程序的正當(dāng)性,尤其是立法過程的透明度。法律草案的起草部門要增加立法的說理性,對新法新規(guī)逐條詳細(xì)說明立法理由,并對法律草案征求意見過程中收集到的意見歸類后詳細(xì)說明采納或不采納的理由,尤其是不采納的理由。另外,相對于具體內(nèi)容設(shè)計,立法技術(shù)的改變要容易一些,但對提升立法質(zhì)量的效果卻不能低估。比如,新法頒布的同時,對與其不一致的舊法規(guī)定一次性予以清理,從而減少法律矛盾沖突,減少法律適用困難。
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