法治固然需要法，但不是什么法都能治國，更不是什么法都能治好國。法律是治國之重器，是治國理政最大最重要的規(guī)矩，法治首先是法律之治。良法是善治之前提，法治應(yīng)為良法之治。當(dāng)下中國的法治建設(shè)，需要解決的疑難重大問題涉及立法、執(zhí)法、司法和守法等各個領(lǐng)域，但法律數(shù)量不足和質(zhì)量不高這兩大立法問題更具源頭性、根本性，掣肘法治建設(shè)的其他環(huán)節(jié)，需要優(yōu)先破解，從而更好發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。

一、法治是法律之治和良法之治

（一）法治是法律之治

法治是法之治，而非政策之治或文件之治。相對于善變且約束力不足的政策或文件而言，法的穩(wěn)定性和強(qiáng)制約束力是產(chǎn)生穩(wěn)定、可靠市場預(yù)期的前提條件。

法治不僅是法之治，更是法律之治。廣義之法包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，但法律是治國之重器，法律的治國重器地位來自于其位階的至上性、效力的至高性、規(guī)范的全面性以及地位的中立性，法治應(yīng)是法律之治。

在廣義之法的范疇里，法律的位階和效力最高、規(guī)范事項最廣、約束力最強(qiáng)。從位階和效力等級來講，法律高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。從調(diào)整事項范圍來看，法律絕對保留的事項，如犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等，只有法律有權(quán)規(guī)范；而法律相對保留的事項，如基層群眾自治制度、對非國有財產(chǎn)的征收、民事基本制度、基本經(jīng)濟(jì)制度等，也只有國務(wù)院經(jīng)授權(quán)可以制定行政法規(guī)。調(diào)整事項范圍的大小也在某種程度上決定了約束力的高低，比如，既然犯罪和刑罰屬于法律絕對保留事項，民事基本制度為法律相對保留事項，這就意味著只有法律可以設(shè)置刑事、行政和民事三大法律責(zé)任，因而具有最高約束力，而法律之外的行政法規(guī)等廣義法律，只能設(shè)定有限的法律責(zé)任，而且層級越低，可以設(shè)定的法律責(zé)任越有限。由此可見，若要實現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利的合理、有效配置，理想的途徑就是制定法律。如果一國的制度構(gòu)成中，法律缺乏，主要依賴行政法規(guī)、規(guī)章等治國理政，就會出現(xiàn)制度剛性不足、約束力不強(qiáng)的問題，其實踐表現(xiàn)就是懲處違法違規(guī)行為可資利用的手段（法律責(zé)任）不足。

可以說，法律之重既表現(xiàn)為法律可配置、規(guī)范的權(quán)力、權(quán)利之重，也可表現(xiàn)為法律可設(shè)置的責(zé)任之重。除此之外，與行政法規(guī)、規(guī)章相比，由最高立法機(jī)關(guān)制定的法律的中立性更強(qiáng)。行政法規(guī)和規(guī)章由行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的部門制定，如果沒有法律的限制和制約，行政立法就會出現(xiàn)立法權(quán)和行政權(quán)合而為一的不當(dāng)局面。中立是正當(dāng)程序的基本要求，立法機(jī)關(guān)的中立地位是避免法律受部門和行業(yè)利益影響，實現(xiàn)法律科學(xué)性的基礎(chǔ)。

既然法律是治國之重器，那么治國理政就應(yīng)運(yùn)用好這一重器。要使法律成為治國之法的主體，就要運(yùn)用法律合理配置公權(quán)力、賦予并保護(hù)私權(quán)利，平衡好權(quán)、責(zé)、利，實現(xiàn)權(quán)利至上、權(quán)力制約以及權(quán)力和權(quán)利的良性互動。

（二）法治是良法之治

良法是善治之前提。北宋時期的王安石在《周公》中說：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”習(xí)近平總書記在2013年2月23日十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時的講話指出；“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。”

何為良法？良法是具備公開、明確、穩(wěn)定、可預(yù)期、無內(nèi)在矛盾、可遵循、具有同一性、 不溯及既往等品質(zhì)之法。只有公開、明確、穩(wěn)定、內(nèi)在統(tǒng)一無矛盾之法，方具有剛性，從而達(dá)到約束、規(guī)范公權(quán)力、保障私權(quán)利之目的，為市場主體提供穩(wěn)定可靠的預(yù)期，奠定市場信用基礎(chǔ)。可遵循的基本要求是法律要求人們做的必須是其能夠做的，也就是說法律不能要求人們?nèi)プ銎渥霾坏降氖?。只有可遵循，才能降低守法成本，增?qiáng)守法意愿。法律過于寬松自然不好，但也不是越嚴(yán)越好。同一性要求行政指令必須在公開、穩(wěn)定、明確的法律規(guī)定之下做出，這是避免行政“自己立法、自己解釋、自己執(zhí)行”，行政指令“脫離”法律軌道“另起爐灶”的基本要求。不溯及既往是法治的基本要求，法律一般只對其生效后的事件和行為適用，而不能溯及生效之前的事件和行為。不過，刑法有從舊兼從輕原則，即原則上適用行為時的舊法，新法沒有溯及力，但如果新法處罰較輕，有利于被告，就適用新法?！读⒎ǚā返?3條也有類似規(guī)定，即“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而做的特別規(guī)定除外。”