信訪制度改革與信訪立法涉及的主要問題

根據(jù)黨的十八屆三中全會關于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和黨的十八屆四中全會關于推進依法治國、建設法治國家的要求，根據(jù)供給側改革對信訪有效、良性運作的需求，信訪立法應盡快提上國家立法機關的議事日程。前已述及，信訪立法本身也是一種供給——對社會的制度供給。由于這種制度供給長期以來有不適應社會需求的諸多弊端，對此種制度供給側同樣應該進行結構性改革。信訪制度供給側結構性改革與立法涉及的問題非常廣泛，最重要的問題包括四項。

一是信訪立法調整的范圍。信訪立法調整范圍要解決的是信訪法應調整哪些信訪關系主體的行為和規(guī)范哪些信訪事項的問題。信訪關系主體包括受理、處理信訪事項的機關、組織、機構和提出信訪事項的信訪人。目前我國受理、處理信訪事項的機關、組織、機構有各級人民代表機關、各級人民政府及其工作部門、各級人民法院和人民檢察院、各級黨委及其工作部門、各級群眾團體（如工、青、婦等）以及有關行業(yè)協(xié)會（如律協(xié)、注協(xié)等），甚至還包括提供公共服務的企事業(yè)組織。信訪法是否應調整所有這些信訪關系主體的行為呢？這恐怕有困難。因為群眾團體、行業(yè)協(xié)會等社會組織、提供公共服務的企事業(yè)組織在性質上不同于國家機關，法律不可能對其受理、處理信訪事項的規(guī)則、程序做出與國家機關相同的統(tǒng)一規(guī)定。至于各級黨委及其工作部門，它們在性質上雖然也不同于國家機關，但因為我國執(zhí)政黨處于國家領導地位，實質上行使一定國家公權力（如黨管干部等），根據(jù)執(zhí)政黨自己確定的依法執(zhí)政的原則、要求，其受理、處理信訪事項的行為應可納入信訪立法統(tǒng)一調整。

信訪法不同于信訪條例，信訪條例是國務院制定的行政法規(guī)，它只能調整和規(guī)范各級人民政府及其工作部門受理、處理信訪事項的行為，黨委及其工作部門和人大、法院、檢察院受理、處理信訪事項的行為當然不能成為其調整的對象。

信訪機構是信訪機關專職負責受理和辦理信訪事項的工作機構。凡屬于信訪法調整的信訪機關，其所屬信訪機構的行為當然是信訪法調整的對象，而且是重點對象。

信訪人是指向信訪機關提出信訪事項的公民、法人或其他組織。他們的權利、義務和行使權利、履行義務的行為自然是信訪立法的調整范圍。當然，受信訪立法調整的信訪人的行為僅指其向國家機關提起信訪的行為，其向群眾團體、行業(yè)協(xié)會等社會組織、提供公共服務的企事業(yè)組織提起信訪的行為應不受信訪法調整，盡管信訪法的部分規(guī)定可對之參照執(zhí)行。

信訪事項主要包括四類：第一類是信訪人向信訪機關反映情況、表達意愿、提出批評、建議的事項；第二類是信訪人向信訪機關咨詢有關政策問題、法律問題、國家機關有關職權、職責運作問題的事項；第三類是信訪人向信訪機關舉報、檢舉國家機關或國家機關工作人員違法、失職、瀆職、濫權、腐敗行為的事項；第四類是信訪人因自己合法權益被國家機關行為或國家機關工作人員行為侵犯而向信訪機關提出申訴、控告的事項。

信訪法是否應規(guī)范所有這四類信訪事項呢？筆者認為這四類信訪事項均應成為信訪法調整的范圍。但對第四類事項——申訴、控告事項——作為信訪受理范圍應有所限制。信訪人因行政侵權產生行政爭議，或者因民事糾紛請求行政裁決或行政處理，行政機關不作為或雖作為但裁決、處理不公而產生的行政爭議或行政附帶民事爭議的，應先通過行政復議、行政訴訟解決。信訪人未經(jīng)復議、訴訟而徑行信訪的，信訪機關應不予受理而告知信訪人通過法定復議、訴訟途徑解決爭議。

二是信訪體制與信訪原則。信訪體制涉及全國各類各級信訪機關的橫向關系和縱向關系。在橫向關系上，《信訪條例》規(guī)定的是“誰主管、誰負責”的分散信訪體制；在縱向關系上，《信訪條例》規(guī)定的是“屬地管理、分級負責”的分級信訪體制。

分散、分級信訪體制有其優(yōu)勢，但也有諸多弊端。優(yōu)勢是相應主管機關對相應信訪事項的處理具有專門知識、專門經(jīng)驗、專門技能，有利于快捷處理問題，提高信訪效率；弊端是“自己做自己的法官”，不利于體現(xiàn)程序正義，不利于案結事了。另外，分散管理體制導致信訪成本太大：各黨政機關及其工作部門和人大、法院、檢察院均設立自己的信訪機構，配置信訪人員，縱橫交錯，花費國家大量人力物力，信訪人遇到信訪事項不知找哪個門、進哪個廟，有的信訪人一個事多頭信訪，造成信訪資源的大量浪費。