社會(huì)治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。社會(huì)治理應(yīng)該走法治化的道路，這已經(jīng)成為一種社會(huì)共識(shí)。黨的十八大對(duì)于法治提出了新的表述，即“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”十六個(gè)字，我將此概括為“法治新十六字方針”。研究社會(huì)治理法治化，離不開(kāi)法治的幾個(gè)基本要素和環(huán)節(jié)。“法治新十六字方針”對(duì)社會(huì)治理法治化具有極其重要的意義。

“科學(xué)立法”的提出，對(duì)于立法和政策制定都有重要意義

談到立法，一般人會(huì)理解為國(guó)家級(jí)的立法，但是現(xiàn)在的立法已經(jīng)是多層次了。我將中國(guó)的立法結(jié)構(gòu)概括為“一元兩級(jí)多層次”。“一元”是指整個(gè)中華人民共和國(guó)是統(tǒng)一的立法體系; “兩級(jí)”就是指中央和地方兩級(jí); “多層次”是指在中央和地方有不同的立法層次。對(duì)于有立法權(quán)的主體，在立法過(guò)程中要不要講科學(xué)立法，這就是我們首先要考慮的問(wèn)題。除了立法以外，我們還在思考當(dāng)代中國(guó)的規(guī)范體系問(wèn)題。除了法律規(guī)范以外，在社會(huì)生活中還存在著起重要作用的其他一些規(guī)范類(lèi)型，比如政策，黨委要制定政策，政府要制定政策，各級(jí)黨委和政府都在制定政策，這個(gè)政策也是一個(gè)規(guī)范體系，那我們就要考慮，在制定政策的過(guò)程中要不要考慮法治化的問(wèn)題？政府的決策、黨委的決策，要不要體現(xiàn)科學(xué)的問(wèn)題？因?yàn)?ldquo;科學(xué)”這個(gè)概念包含著非常豐富的內(nèi)容，包括黨委在制定政策的時(shí)候，政府在制定政策的時(shí)候，要和憲法做一下對(duì)照，要和法律做一下對(duì)照。

這些年在研究過(guò)程當(dāng)中我們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的法律沖突現(xiàn)象嚴(yán)重，政策和法律沖突的地方更多。我看到一個(gè)報(bào)告，也是社會(huì)上議論比較多的問(wèn)題，中國(guó)現(xiàn)在有1300萬(wàn)黑戶，就是沒(méi)有上戶口的孩子。為什么會(huì)出現(xiàn)1300萬(wàn)黑戶呢？按照《戶口登記條例》，在戶口登記環(huán)節(jié)其實(shí)是沒(méi)有任何附加條件的，但是我們另一方面也有一個(gè)計(jì)劃生育的國(guó)策，而且有法律。計(jì)劃生育這樣一個(gè)政策在執(zhí)行的過(guò)程中，給出生的孩子上戶口附加了很多條件，比如社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的問(wèn)題，黑戶大部分是由于超生產(chǎn)生的，沒(méi)有交社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)就不能上戶口。這樣一來(lái)就有一個(gè)問(wèn)題，如果國(guó)家關(guān)于戶口登記的專(zhuān)門(mén)法即《戶口登記條例》沒(méi)有附加任何條件，按道理任何一個(gè)孩子都應(yīng)該能夠得到登記，但是我們另外出臺(tái)的計(jì)劃生育政策，在執(zhí)行這樣一個(gè)政策的過(guò)程中設(shè)置了很多條件，沒(méi)有達(dá)到這些條件的孩子就上不了戶口。所以這就是政策和法律打架的問(wèn)題，這就說(shuō)明了法律和政策制定過(guò)程中沒(méi)有注意科學(xué)要求，最起碼的要求就是互相一致。

所以，科學(xué)立法的提出，對(duì)于立法和政策制定都有重要意義。經(jīng)常有人問(wèn)我，法律沖突現(xiàn)象的原因是什么?從立法理論上和我國(guó)的立法制度上來(lái)講，不應(yīng)該出現(xiàn)法律沖突的現(xiàn)象。我們有一個(gè)立法原則，每一個(gè)下位法在制定過(guò)程中都要考慮和上位法有沒(méi)有沖突，有沖突的話這個(gè)下位法律就不能制定。但是在實(shí)踐中為什么會(huì)出現(xiàn)這么多沖突的現(xiàn)象？就是因?yàn)槲覀兊牧⒎üぷ髡咴诹⒎ㄓ^念上不善于去尋找這個(gè)法律和上位法律有沒(méi)有沖突，符不符合憲法的總原則和相關(guān)條款，這是立法者最起碼的一個(gè)功課。