社會治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。社會治理應該走法治化的道路，這已經(jīng)成為一種社會共識。黨的十八大對于法治提出了新的表述，即“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”十六個字，我將此概括為“法治新十六字方針”。研究社會治理法治化，離不開法治的幾個基本要素和環(huán)節(jié)。“法治新十六字方針”對社會治理法治化具有極其重要的意義。

“科學立法”的提出，對于立法和政策制定都有重要意義

談到立法，一般人會理解為國家級的立法，但是現(xiàn)在的立法已經(jīng)是多層次了。我將中國的立法結(jié)構(gòu)概括為“一元兩級多層次”。“一元”是指整個中華人民共和國是統(tǒng)一的立法體系; “兩級”就是指中央和地方兩級; “多層次”是指在中央和地方有不同的立法層次。對于有立法權(quán)的主體，在立法過程中要不要講科學立法，這就是我們首先要考慮的問題。除了立法以外，我們還在思考當代中國的規(guī)范體系問題。除了法律規(guī)范以外，在社會生活中還存在著起重要作用的其他一些規(guī)范類型，比如政策，黨委要制定政策，政府要制定政策，各級黨委和政府都在制定政策，這個政策也是一個規(guī)范體系，那我們就要考慮，在制定政策的過程中要不要考慮法治化的問題？政府的決策、黨委的決策，要不要體現(xiàn)科學的問題？因為“科學”這個概念包含著非常豐富的內(nèi)容，包括黨委在制定政策的時候，政府在制定政策的時候，要和憲法做一下對照，要和法律做一下對照。

這些年在研究過程當中我們發(fā)現(xiàn)，中國的法律沖突現(xiàn)象嚴重，政策和法律沖突的地方更多。我看到一個報告，也是社會上議論比較多的問題，中國現(xiàn)在有1300萬黑戶，就是沒有上戶口的孩子。為什么會出現(xiàn)1300萬黑戶呢？按照《戶口登記條例》，在戶口登記環(huán)節(jié)其實是沒有任何附加條件的，但是我們另一方面也有一個計劃生育的國策，而且有法律。計劃生育這樣一個政策在執(zhí)行的過程中，給出生的孩子上戶口附加了很多條件，比如社會撫養(yǎng)費的問題，黑戶大部分是由于超生產(chǎn)生的，沒有交社會撫養(yǎng)費就不能上戶口。這樣一來就有一個問題，如果國家關(guān)于戶口登記的專門法即《戶口登記條例》沒有附加任何條件，按道理任何一個孩子都應該能夠得到登記，但是我們另外出臺的計劃生育政策，在執(zhí)行這樣一個政策的過程中設置了很多條件，沒有達到這些條件的孩子就上不了戶口。所以這就是政策和法律打架的問題，這就說明了法律和政策制定過程中沒有注意科學要求，最起碼的要求就是互相一致。

所以，科學立法的提出，對于立法和政策制定都有重要意義。經(jīng)常有人問我，法律沖突現(xiàn)象的原因是什么?從立法理論上和我國的立法制度上來講，不應該出現(xiàn)法律沖突的現(xiàn)象。我們有一個立法原則，每一個下位法在制定過程中都要考慮和上位法有沒有沖突，有沖突的話這個下位法律就不能制定。但是在實踐中為什么會出現(xiàn)這么多沖突的現(xiàn)象？就是因為我們的立法工作者在立法觀念上不善于去尋找這個法律和上位法律有沒有沖突，符不符合憲法的總原則和相關(guān)條款，這是立法者最起碼的一個功課。