抗戰(zhàn)時期中共構(gòu)建廉潔政府論析(2)

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抗戰(zhàn)時期中共構(gòu)建廉潔政府論析(2)

摘要:實(shí)踐表明,廉潔是政府公信力的基石,如果一個政府不能保持自身廉潔,并有效遏制和解決貪腐問題,遲早會失去最廣大人民的信任和支持。

二、抗戰(zhàn)時期中共構(gòu)建廉潔政府之歷程

為適應(yīng)全國抗戰(zhàn)的需要和人民的企盼,中共鄭重地提出和確立了“建立廉潔政府”的目標(biāo)。然而,彼時的國民黨政權(quán)依然堅持一黨專制,而中共直接領(lǐng)導(dǎo)下的陜甘寧邊區(qū),在形式上是隸屬于國民政府的地方組織。這一客觀現(xiàn)實(shí),決定了中共所要建立的廉潔政府,只能在其直接領(lǐng)導(dǎo)下的陜甘寧邊區(qū)及各抗日根據(jù)地先于施行,然后再逐步改造國民政府,最終建立一個抗日的民主的廉潔的政府?;谌缦驴剂浚匆皇强谷諔?zhàn)爭呈現(xiàn)的防御、相持、反攻三個階段的階段性特征;二是抗戰(zhàn)時期新民主主義政治建設(shè)尤其是抗日民主政權(quán)建設(shè)呈現(xiàn)的初創(chuàng)、鞏固、發(fā)展階段;三是抗戰(zhàn)時期廉潔政府構(gòu)建的實(shí)際和特點(diǎn),主要是其內(nèi)涵和外延的變化呈現(xiàn)了由低到高、由淺入深的歷史演進(jìn)等,筆者把中共在陜甘寧邊區(qū)和各抗日根據(jù)地進(jìn)行的廉潔政府構(gòu)建,大致劃分為三個階段:即初創(chuàng)于20世紀(jì)30年代后期,拓展深化于20世紀(jì)30年代末40年代初,鞏固升華于20世紀(jì)40年代中期。

(一)初創(chuàng)階段。1937年7月全國抗戰(zhàn)爆發(fā)至1939年4月《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》公布,“為動員一切力量爭取抗戰(zhàn)勝利”(《毛澤東選集》第2卷,人民出版社1991年版,第352頁。),充分發(fā)揮各級政府在組織全民族合力抗戰(zhàn)中的關(guān)鍵作用,并給全國以示范,中共在陜甘寧邊區(qū)和各抗日根據(jù)地開啟了一個與國民黨政權(quán)相區(qū)別的并且能承擔(dān)抗日救國重任的廉潔政府的構(gòu)建。

在此期間,最先確立的就是廉潔政府構(gòu)建的目標(biāo)。抗日戰(zhàn)爭時期,中共的中心任務(wù)是動員一切力量爭取抗戰(zhàn)的最后勝利。這一根本任務(wù)的確立,決定了抗戰(zhàn)時期陜甘寧邊區(qū)及各抗日根據(jù)地所要構(gòu)建的廉潔政府,必須緊緊圍繞抗日救國這一主題來推進(jìn)。一方面,抗日政權(quán)的建設(shè)不僅是民主的與高效的,還必須是廉潔的。針對抗戰(zhàn)的特定環(huán)境,特別是國民黨政權(quán)腐敗加劇的現(xiàn)實(shí),中共提出的“建立廉潔政府”,首先要適應(yīng)抗日救國的時代要求,非如此,不可能動員一切可以動員的力量,實(shí)現(xiàn)全國抗戰(zhàn)。另一方面,就權(quán)力實(shí)質(zhì)來說,陜甘寧邊區(qū)及各抗日根據(jù)地的政權(quán)是新型的人民政權(quán),它所代表和維護(hù)的是最廣大人民的根本利益。以廉潔為準(zhǔn)則,以服務(wù)人民利益為宗旨,這是抗日民主政權(quán)的本質(zhì)體現(xiàn)。因而,廉潔政府的構(gòu)建,從根本上說,就是要在實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)民族獨(dú)立和人民解放的斗爭中,“為抗日的事業(yè)及人民的利益而奮斗”(《林伯渠文集》,第111頁。)。

這一時期,廉潔政府的構(gòu)建主要集中在消除特權(quán)、懲治貪腐和勤儉從政三個關(guān)節(jié)點(diǎn)上。首先是“消除特權(quán)及特權(quán)階層”(〔美〕約翰?漢密爾頓:《埃德加?斯諾傳》,柯為民等譯,遼寧大學(xué)出版社1990年版,第68頁。),這是一項(xiàng)從根本上觸及舊體制的深刻變革。1938年7月在陜甘寧邊區(qū)政府成立一周年之際,林伯渠總結(jié)政府工作時指出:“邊區(qū)一切行政人員和一切工作人員,從最高級負(fù)責(zé)人至下層工作人員,都是領(lǐng)著等于普通勞動者工資的薪水。”(《林伯渠文集》,第64頁。)就是說,在陜甘寧邊區(qū),做到了沒有高薪、更沒有高薪階層。這是中國歷史上以往任何政權(quán)所無法比擬的。其次是為了掃除舊政府的貪腐影響,中共在陜甘寧邊區(qū)及各抗日根據(jù)地堅決懲處貪腐行為及貪腐分子。這一階段,除了果斷處理了“黃克功案”(參見上海社科院院史辦公室編著《重拾歷史的記憶——走近雷經(jīng)天》,上海社會科學(xué)出版社2008年版,第55—56頁。)之外,在陜甘寧邊區(qū),“僅在1937—1938年的兩年里,邊區(qū)司法部門,就嚴(yán)格判處180起貪污腐化案件”(參見任學(xué)嶺等主編《陜甘寧邊區(qū)史稿》,中央文獻(xiàn)出版社2011年版,第112頁。)。所有這些,都彰顯了中共對腐敗行為和腐敗分子的零容忍態(tài)度,表明了其致力于建設(shè)廉潔政治的堅定決心和頑強(qiáng)意志。再次是致力于建設(shè)勤儉從政的公務(wù)人員隊伍這一基礎(chǔ)工程。公務(wù)人員是廉潔政府構(gòu)建的主體,在構(gòu)建廉潔政府綱領(lǐng)提出后,各根據(jù)地尤其是陜甘寧邊區(qū),堅決響應(yīng)中共六屆六中全會提出的共產(chǎn)黨員“在政府工作中,應(yīng)該是十分廉潔、不用私人、多做工作、少取報酬的模范”(《毛澤東選集》第2卷,第522頁。)的號召,加強(qiáng)對各級公務(wù)人員的教育和培養(yǎng),使其在抗日救國和服務(wù)人民的過程中切實(shí)勤儉從政。事實(shí)證明,陜甘寧邊區(qū)和各抗日根據(jù)地的政府和公務(wù)人員,以其模范的行動,真正做到了“少拿錢多做事,甚至不拿錢也做事”(《林伯渠文集》,第111頁。)。

這一時期,廉潔政府的構(gòu)建還在建章立制方面邁出了步伐。中共針對舊政府體制的頑疾,極為重視對廉潔政府建章立制的探索。在陜甘寧邊區(qū)和各抗日根據(jù)地,不僅將構(gòu)建廉潔政府作為重要綱領(lǐng)和原則,而且還制定和實(shí)施了具體的規(guī)章制度予以保障。在財經(jīng)制度方面,陜甘寧邊區(qū)成立之初,就主動制定規(guī)章,堵塞漏洞,特別是建立了統(tǒng)收統(tǒng)支的財政制度以及必要的審計監(jiān)督制度,強(qiáng)調(diào)“對公眾財政的出納,設(shè)有由民主選出的審核委員會的組織,擔(dān)任經(jīng)理財政的機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)人須按時向自己所屬的群眾公布報銷,同時審核委員會也有隨時調(diào)閱財政機(jī)關(guān)賬目之權(quán)”(《林伯渠文集》,第64頁。)。在法制護(hù)廉方面也有重要舉措。1937年3月重新頒布了1933年3月中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會《關(guān)于懲治貪污浪費(fèi)行為》訓(xùn)令。1938年8月,陜甘寧邊區(qū)專門頒布了《懲治貪污暫行條例》,明確規(guī)定了懲治貪腐的“十項(xiàng)刑罰”,并強(qiáng)調(diào)“邊區(qū)所屬之行政機(jī)關(guān)、武裝部隊及公營企業(yè)之人員犯本條例之罪者,依本條例處斷”(《建黨以來重要文獻(xiàn)選編》第15冊,中央文獻(xiàn)出版社2011年版,第538頁。)。

(二)拓展深化階段。從1939年4月《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》公布至1942年2月延安整風(fēng)開始,這一時期是中共推進(jìn)廉潔政府構(gòu)建的關(guān)鍵階段。此時,中國抗戰(zhàn)已經(jīng)進(jìn)入了相持階段,抗日根據(jù)地在艱難困苦的奮斗中前行,而國民黨政權(quán)雖然“龐大無能”,卻“把貪污舞弊發(fā)展到最高點(diǎn)”(《林伯渠文集》,第223頁。)。在此形勢下,中共在迎接嚴(yán)峻挑戰(zhàn)、全力推進(jìn)抗日救國的斗爭中,也使廉潔政府的構(gòu)建不斷拓展和深化。

“厲行廉潔政治”:構(gòu)建廉潔政府目標(biāo)的提升。隨著抗戰(zhàn)的推進(jìn)和中共自身建設(shè)的加強(qiáng),陜甘寧邊區(qū)及各抗日根據(jù)地對廉潔政府的構(gòu)建目標(biāo)也更為明確。1939年4月,陜甘寧邊區(qū)公布的《抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》,鮮明提出了肅清貪污腐化,“厲行廉潔政治”(《建黨以來重要文獻(xiàn)選編》第16冊,中央文獻(xiàn)出版社2011年版,第159頁。)。這是抗戰(zhàn)時期中共推進(jìn)新民主主義政治建設(shè)的重要舉措,也是凝聚全民族合力抗戰(zhàn)的一面旗幟。特別是“厲行廉潔政治”的提出與實(shí)踐,使“廉潔政府”探索的內(nèi)涵在深化,外延在拓展。以此為標(biāo)志,中共的廉潔政府構(gòu)建進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。

廉價政府、艱苦奮斗和法制建設(shè):構(gòu)建廉潔政府實(shí)踐的新進(jìn)展。實(shí)踐證明,廉價政府、艱苦奮斗和法制建設(shè),這三者是密不可分的,并統(tǒng)一于廉潔政府的構(gòu)建之中。其中,廉價政府是前提和基礎(chǔ),艱苦奮斗是手段和標(biāo)志,法制建設(shè)是保障。就廉價政府建設(shè)而言,它是廉潔政府構(gòu)建的重要前提和基礎(chǔ)。其基本要求在于行政成本的節(jié)制和節(jié)約,即以最少的行政資源投入取得更為顯著的行政效果。20世紀(jì)30年代末40年代初,在廉潔政府構(gòu)建過程中,中共先后在陜甘寧邊區(qū)和各抗日根據(jù)地,堅定而適時地實(shí)施了“精兵簡政”政策和措施。這一舉措,不僅是鞏固和發(fā)展抗日民主的“一個極其重要的政策”(《毛澤東選集》第3卷,人民出版社1991年版,第880頁。),還是降低行政成本、建立廉價政府的關(guān)鍵之舉。它的實(shí)施,“達(dá)到了精簡、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對官僚主義五個方面的目的”(李維漢:《回憶與研究》下冊,中共黨史資料出版社1985年版,第506頁。)。通過精兵簡政這一舉措,使抗戰(zhàn)時期中共關(guān)于廉潔政治的承諾落到了實(shí)處,也有力地促進(jìn)了廉潔政府的構(gòu)建。在艱苦奮斗作風(fēng)的培育上,隨著抗戰(zhàn)進(jìn)入相持階段后日本對中共領(lǐng)導(dǎo)的抗日根據(jù)地的掃蕩的加劇,以及國民黨頑固派對陜甘寧邊區(qū)的封鎖,尤其是停發(fā)八路軍的軍餉,陜甘寧邊區(qū)及各抗日根據(jù)地處于極為艱難的境況。毛澤東曾感嘆:“我們的困難真是大極了。”(《毛澤東選集》第3卷,第892頁。)但是,在中共堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)之下,陜甘寧邊區(qū)和各抗日根據(jù)地的政府和人民沒有退縮,他們以頑強(qiáng)的革命意志,堅定地實(shí)踐著毛澤東所提倡的“我們民族歷來有一種艱苦奮斗的作風(fēng),我們要把它發(fā)揚(yáng)起來”(毛澤東:《國民精神總動員的政治方向》,《新中華報》1939年5月10日。)的號召,在異常艱難的條件下,譜寫了艱苦奮斗謀勝利的新篇章。就廉潔政治建設(shè)而言,艱苦奮斗也是構(gòu)建廉潔政府的精神引擎和關(guān)鍵要素。因?yàn)檫@一特定的實(shí)踐,使陜甘寧邊區(qū)和各抗日根據(jù)地人民切身體驗(yàn)到了“政府從人民手里拿來的每一文錢,我們都用盡一切方法,使它用在政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)和保衛(wèi)邊區(qū)的用途上”(《林伯渠文集》,第261頁。)。在法制建設(shè)上,隨著新民主主義政治建設(shè)的推進(jìn),這一階段法制建設(shè)在前期建章立制的基礎(chǔ)上,繼續(xù)拓展和深化。尤其是1941年5月公布的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》,不僅規(guī)定“嚴(yán)懲公務(wù)人員之貪污行為,禁止任何公務(wù)人員假公濟(jì)私之行為”,而且特別規(guī)定“共產(chǎn)黨員有犯法者從重治罪”。(《建黨以來重要文獻(xiàn)選編》第18冊,中央文獻(xiàn)出版社2011年版,第242頁。)對此,董必武曾指出,“這不是表示我們黨的嚴(yán)酷,而是表示我們黨的大公無私”(《董必武選集》,人民出版社1985年版,第59頁。)。與此相適應(yīng),還制定了相關(guān)的懲治貪腐行為的法規(guī)。所有這些,都有力地保障并促進(jìn)了廉潔政府的構(gòu)建。

加強(qiáng)監(jiān)督,注重審計:構(gòu)建廉潔政府的制度在深化。1939年以后,隨著廉潔政府建設(shè)的推進(jìn),其制度建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng),突出表現(xiàn)為對政府權(quán)力的約束和監(jiān)督。在這一階段,針對人民群眾往往懼于對政府提出批評和進(jìn)行監(jiān)督,在廉潔政府的構(gòu)建上突出強(qiáng)調(diào)了“要使群眾敢于批評政府,敢于監(jiān)督政府,一直到敢于撤換他們不滿意的政府工作人員”(《董必武選集》,第55—56頁。)。特別是在監(jiān)督主體上,注重各級參議會監(jiān)督、群眾監(jiān)督、政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督。在審計方面也有新舉措,1939年4月公布的《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》規(guī)定,其審計處具有“審核全邊區(qū)行政機(jī)關(guān)之預(yù)算決算事項(xiàng)”以及“關(guān)于貪污、舞弊及浪費(fèi)事件之檢舉事項(xiàng)”等權(quán)力。(西北五省區(qū)編纂領(lǐng)導(dǎo)小組、中央檔案館編《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地》(文獻(xiàn)卷?下),中共黨史資料出版社1990年版,第58頁。)以上措施,有力地促進(jìn)了廉潔政府構(gòu)建的制度建設(shè)。

(三)鞏固升華階段。從1942年2月延安整風(fēng)開始至1945年8月抗戰(zhàn)勝利,伴隨著黨內(nèi)整風(fēng)和大生產(chǎn)運(yùn)動“兩個環(huán)子”(《毛澤東選集》第3卷,第1107頁。)的推進(jìn)和抗日民主政權(quán)建設(shè)的鞏固發(fā)展,中共對廉潔政府的構(gòu)建,特別是在宗旨意識、實(shí)踐推動和制度保障等方面,又上了一個臺階,步入了鞏固升華階段。

在理念上,凸顯了“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨意識。1944年9月,在中央警備團(tuán)追悼張思德的會上,毛澤東鄭重地提出了“為人民服務(wù)”。之后又于1945年4月在中共七大《論聯(lián)合政府》的報告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),共產(chǎn)黨人必須“全心全意地為人民服務(wù)”(《毛澤東選集》第3卷,第1094頁。)。這是對全黨的根本要求。對于廉潔政治建設(shè)而言,最為重要的就是使各級政府及其公務(wù)人員,始終清楚“人民是主人政府官吏是公仆”,當(dāng)好“人民的勤務(wù)員”。(《徐特立文集》,湖南人民出版社1980年版,第317頁。)事實(shí)上,在構(gòu)建廉潔政府的實(shí)踐中,這一宗旨理念,通過全黨整風(fēng)和大生產(chǎn)運(yùn)動,已經(jīng)化為了各級政府及公務(wù)人員尤其是黨政干部的共同信念和扎實(shí)行動。

在實(shí)踐上,凸顯了整風(fēng)促廉、獎廉禁貪和“行政生態(tài)”清廉的新亮點(diǎn)。中共在勝利推進(jìn)抗日救國的斗爭中,對廉潔政府的探索不斷向縱深發(fā)展,并使廉潔政治建設(shè)結(jié)出了豐碩之果。首先是以整風(fēng)促廉潔。1942年開始的延安整風(fēng)運(yùn)動,既是中共加強(qiáng)自身建設(shè)的創(chuàng)舉,也是根除消極腐敗意識的前提和條件。如整風(fēng)開始后的1942年11月,林伯渠在中共西北局召開的高干會議上談“簡政整政”時就指出,改進(jìn)干部的作風(fēng),要特別注重克服“發(fā)財思想,貪污腐化思想,以及落后意識”(《林伯渠文集》,第294頁。)。實(shí)踐證明,整風(fēng)運(yùn)動不僅加強(qiáng)了中共自身建設(shè),而且也有力地促進(jìn)了各級政府及黨政干部廉潔意識的升華和行動的自覺。其次是“獎廉”與“禁貪”并舉。陜甘寧邊區(qū)和各抗日根據(jù)地“堅持廉潔節(jié)約作風(fēng),嚴(yán)厲反對貪污腐化現(xiàn)象”(《建黨以來重要文獻(xiàn)選編》第19冊,中央文獻(xiàn)出版社2011年版,第613頁。)。特別是在獎勵廉潔、禁止貪腐等方面的舉措,有力地推進(jìn)了各根據(jù)地的廉潔政府的構(gòu)建,并使其與當(dāng)時的國民黨政權(quán)形成了鮮明對比。正如毛澤東在中共七大報告中所指出的:“利用抗戰(zhàn)發(fā)國難財,官吏即商人,貪污成風(fēng),廉恥掃地,這是國民黨區(qū)域的特色。”而中共領(lǐng)導(dǎo)下的陜甘寧邊區(qū)及各根據(jù)地則是“獎勵廉潔,禁絕貪污,這是中國解放區(qū)的特色”。(《毛澤東選集》第3卷,第1048頁。)再次是建設(shè)清廉的行政生態(tài)。從行政生態(tài)建設(shè)(參見王滬寧:《行政生態(tài)分析》,復(fù)旦大學(xué)出版社1989年版,第28頁。)的視角看,盡管當(dāng)時陜甘寧邊區(qū)和各抗日根據(jù)地物質(zhì)匱乏、條件困苦,但在中共領(lǐng)導(dǎo)下,在深入開展大生產(chǎn)運(yùn)動的同時,政治建設(shè)上也營造了風(fēng)清氣正的行政生態(tài)。這一行政生態(tài),不僅為國人所矚目,也引起國際關(guān)注。美國外交官約翰?謝偉思就深有體驗(yàn),他認(rèn)為這里“廉潔奉公是顯而易見的”,“政府是土生的,它能更好地與民眾保持接觸,并能識別和處置不法分子”。不僅如此,在這里通過人民選舉,“消滅了腐敗的、暴虐的或不公平的政府”。(〔美〕約瑟夫?W?埃謝里克編著《在中國失掉的機(jī)會——美國前駐華外交官約翰?S?謝偉思第二次世界大戰(zhàn)時期的報告》,羅清、趙仲強(qiáng)譯,國際文化出版公司1989年版,第200、193頁。)

在制度上,凸顯了公約制定、直接監(jiān)督和制度落實(shí)的新舉措。隨著各抗日根據(jù)地民主政權(quán)的鞏固和發(fā)展,其廉潔政府的構(gòu)建,在制度建設(shè)上亦不斷發(fā)展并趨于完善。首先是制定公約以約束政府公務(wù)人員。如1943年5月,陜甘寧邊區(qū)向各廳、處、院,各專員公署,各縣(市)政府頒布了《陜甘寧邊區(qū)政務(wù)人員公約》,特別強(qiáng)調(diào)“公正廉潔,奉公守法”,同時要求各級公務(wù)人員自覺踐行“不濫用職權(quán),不假公濟(jì)私,不要私情,不貪污,不受賄,不賭博,不腐化,不墮落”的“八不”準(zhǔn)則。(參見西北五省區(qū)編纂領(lǐng)導(dǎo)小組、中央檔案館編《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地》(文獻(xiàn)卷?下),第134頁。)這些政務(wù)公約的制定和實(shí)施,使廉潔政府的制度約束力不斷增強(qiáng)。其次是強(qiáng)化直接監(jiān)督以凸顯人民主體,強(qiáng)調(diào)人民不僅有權(quán)管理政府,更有權(quán)監(jiān)督政府,并對公務(wù)人員實(shí)行直接監(jiān)督。1944年12月,林伯渠在陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會第二次大會的報告中,針對有些地方政府的主管人員在監(jiān)督問題上以各種借口加以阻抑而妨礙監(jiān)督,“致民情不能上達(dá)”,他特意強(qiáng)調(diào):“此種違反民主的行為,必須嚴(yán)格糾正之。”(《林伯渠文集》,第456頁。)第三是以剛性要求著力落實(shí)制度。制度的關(guān)鍵在落實(shí)。1943年初公布的《陜甘寧邊區(qū)簡政實(shí)施綱要》,就著力于制度落實(shí),“實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算制”,“并加強(qiáng)其管理和監(jiān)督,開展反對貪污浪費(fèi)的斗爭”(陜西省檔案館、陜西省社會科學(xué)院合編《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第7輯,檔案出版社1988年版,第104頁。)。由此使審計制度、財政制度、金庫制度等不斷完善。在此基礎(chǔ)上,中共還特別重視獎懲制度的落實(shí)。1943年2月,中共西北局表彰獎勵了22位英雄,并懲處溺職人員,就與廉潔政府建設(shè)密切關(guān)聯(lián)。在獎勵的22位英雄中有“切實(shí)樸素、大公無私”的何維忠、“艱苦奮斗、不屈不撓”的賀晉年;同時將貪污腐化干部王華亭等6人“依法處罰”。(參見西北五省區(qū)編纂領(lǐng)導(dǎo)小組、中央檔案館編《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地》(文獻(xiàn)卷?下),第588—589頁。)以上這些舉措,都使其制度建設(shè)不斷充實(shí)、發(fā)展和完善。

責(zé)任編輯:黃艷校對:王妗最后修改:
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