二、抗戰(zhàn)時期中共構(gòu)建廉潔政府之歷程

為適應(yīng)全國抗戰(zhàn)的需要和人民的企盼，中共鄭重地提出和確立了“建立廉潔政府”的目標(biāo)。然而，彼時的國民黨政權(quán)依然堅持一黨專制，而中共直接領(lǐng)導(dǎo)下的陜甘寧邊區(qū)，在形式上是隸屬于國民政府的地方組織。這一客觀現(xiàn)實(shí)，決定了中共所要建立的廉潔政府，只能在其直接領(lǐng)導(dǎo)下的陜甘寧邊區(qū)及各抗日根據(jù)地先于施行，然后再逐步改造國民政府，最終建立一個抗日的民主的廉潔的政府?；谌缦驴剂浚匆皇强谷諔?zhàn)爭呈現(xiàn)的防御、相持、反攻三個階段的階段性特征；二是抗戰(zhàn)時期新民主主義政治建設(shè)尤其是抗日民主政權(quán)建設(shè)呈現(xiàn)的初創(chuàng)、鞏固、發(fā)展階段；三是抗戰(zhàn)時期廉潔政府構(gòu)建的實(shí)際和特點(diǎn)，主要是其內(nèi)涵和外延的變化呈現(xiàn)了由低到高、由淺入深的歷史演進(jìn)等，筆者把中共在陜甘寧邊區(qū)和各抗日根據(jù)地進(jìn)行的廉潔政府構(gòu)建，大致劃分為三個階段：即初創(chuàng)于20世紀(jì)30年代后期，拓展深化于20世紀(jì)30年代末40年代初，鞏固升華于20世紀(jì)40年代中期。

（一）初創(chuàng)階段。1937年7月全國抗戰(zhàn)爆發(fā)至1939年4月《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》公布，“為動員一切力量爭取抗戰(zhàn)勝利”（《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第352頁。），充分發(fā)揮各級政府在組織全民族合力抗戰(zhàn)中的關(guān)鍵作用，并給全國以示范，中共在陜甘寧邊區(qū)和各抗日根據(jù)地開啟了一個與國民黨政權(quán)相區(qū)別的并且能承擔(dān)抗日救國重任的廉潔政府的構(gòu)建。

在此期間，最先確立的就是廉潔政府構(gòu)建的目標(biāo)。抗日戰(zhàn)爭時期，中共的中心任務(wù)是動員一切力量爭取抗戰(zhàn)的最后勝利。這一根本任務(wù)的確立，決定了抗戰(zhàn)時期陜甘寧邊區(qū)及各抗日根據(jù)地所要構(gòu)建的廉潔政府，必須緊緊圍繞抗日救國這一主題來推進(jìn)。一方面，抗日政權(quán)的建設(shè)不僅是民主的與高效的，還必須是廉潔的。針對抗戰(zhàn)的特定環(huán)境，特別是國民黨政權(quán)腐敗加劇的現(xiàn)實(shí)，中共提出的“建立廉潔政府”，首先要適應(yīng)抗日救國的時代要求，非如此，不可能動員一切可以動員的力量，實(shí)現(xiàn)全國抗戰(zhàn)。另一方面，就權(quán)力實(shí)質(zhì)來說，陜甘寧邊區(qū)及各抗日根據(jù)地的政權(quán)是新型的人民政權(quán)，它所代表和維護(hù)的是最廣大人民的根本利益。以廉潔為準(zhǔn)則，以服務(wù)人民利益為宗旨，這是抗日民主政權(quán)的本質(zhì)體現(xiàn)。因而，廉潔政府的構(gòu)建，從根本上說，就是要在實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)民族獨(dú)立和人民解放的斗爭中，“為抗日的事業(yè)及人民的利益而奮斗”（《林伯渠文集》，第111頁。）。

這一時期，廉潔政府的構(gòu)建主要集中在消除特權(quán)、懲治貪腐和勤儉從政三個關(guān)節(jié)點(diǎn)上。首先是“消除特權(quán)及特權(quán)階層”（〔美〕約翰?漢密爾頓：《埃德加?斯諾傳》，柯為民等譯，遼寧大學(xué)出版社1990年版，第68頁。），這是一項(xiàng)從根本上觸及舊體制的深刻變革。1938年7月在陜甘寧邊區(qū)政府成立一周年之際，林伯渠總結(jié)政府工作時指出：“邊區(qū)一切行政人員和一切工作人員，從最高級負(fù)責(zé)人至下層工作人員，都是領(lǐng)著等于普通勞動者工資的薪水。”（《林伯渠文集》，第64頁。）就是說，在陜甘寧邊區(qū)，做到了沒有高薪、更沒有高薪階層。這是中國歷史上以往任何政權(quán)所無法比擬的。其次是為了掃除舊政府的貪腐影響，中共在陜甘寧邊區(qū)及各抗日根據(jù)地堅決懲處貪腐行為及貪腐分子。這一階段，除了果斷處理了“黃克功案”（參見上海社科院院史辦公室編著《重拾歷史的記憶——走近雷經(jīng)天》，上海社會科學(xué)出版社2008年版，第55—56頁。）之外，在陜甘寧邊區(qū)，“僅在1937—1938年的兩年里，邊區(qū)司法部門，就嚴(yán)格判處180起貪污腐化案件”（參見任學(xué)嶺等主編《陜甘寧邊區(qū)史稿》，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第112頁。）。所有這些，都彰顯了中共對腐敗行為和腐敗分子的零容忍態(tài)度，表明了其致力于建設(shè)廉潔政治的堅定決心和頑強(qiáng)意志。再次是致力于建設(shè)勤儉從政的公務(wù)人員隊伍這一基礎(chǔ)工程。公務(wù)人員是廉潔政府構(gòu)建的主體，在構(gòu)建廉潔政府綱領(lǐng)提出后，各根據(jù)地尤其是陜甘寧邊區(qū)，堅決響應(yīng)中共六屆六中全會提出的共產(chǎn)黨員“在政府工作中，應(yīng)該是十分廉潔、不用私人、多做工作、少取報酬的模范”（《毛澤東選集》第2卷，第522頁。）的號召，加強(qiáng)對各級公務(wù)人員的教育和培養(yǎng)，使其在抗日救國和服務(wù)人民的過程中切實(shí)勤儉從政。事實(shí)證明，陜甘寧邊區(qū)和各抗日根據(jù)地的政府和公務(wù)人員，以其模范的行動，真正做到了“少拿錢多做事，甚至不拿錢也做事”（《林伯渠文集》，第111頁。）。

這一時期，廉潔政府的構(gòu)建還在建章立制方面邁出了步伐。中共針對舊政府體制的頑疾，極為重視對廉潔政府建章立制的探索。在陜甘寧邊區(qū)和各抗日根據(jù)地，不僅將構(gòu)建廉潔政府作為重要綱領(lǐng)和原則，而且還制定和實(shí)施了具體的規(guī)章制度予以保障。在財經(jīng)制度方面，陜甘寧邊區(qū)成立之初，就主動制定規(guī)章，堵塞漏洞，特別是建立了統(tǒng)收統(tǒng)支的財政制度以及必要的審計監(jiān)督制度，強(qiáng)調(diào)“對公眾財政的出納，設(shè)有由民主選出的審核委員會的組織，擔(dān)任經(jīng)理財政的機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)人須按時向自己所屬的群眾公布報銷，同時審核委員會也有隨時調(diào)閱財政機(jī)關(guān)賬目之權(quán)”（《林伯渠文集》，第64頁。）。在法制護(hù)廉方面也有重要舉措。1937年3月重新頒布了1933年3月中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會《關(guān)于懲治貪污浪費(fèi)行為》訓(xùn)令。1938年8月，陜甘寧邊區(qū)專門頒布了《懲治貪污暫行條例》，明確規(guī)定了懲治貪腐的“十項(xiàng)刑罰”，并強(qiáng)調(diào)“邊區(qū)所屬之行政機(jī)關(guān)、武裝部隊及公營企業(yè)之人員犯本條例之罪者，依本條例處斷”（《建黨以來重要文獻(xiàn)選編》第15冊，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第538頁。）。

（二）拓展深化階段。從1939年4月《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》公布至1942年2月延安整風(fēng)開始，這一時期是中共推進(jìn)廉潔政府構(gòu)建的關(guān)鍵階段。此時，中國抗戰(zhàn)已經(jīng)進(jìn)入了相持階段，抗日根據(jù)地在艱難困苦的奮斗中前行，而國民黨政權(quán)雖然“龐大無能”，卻“把貪污舞弊發(fā)展到最高點(diǎn)”（《林伯渠文集》，第223頁。）。在此形勢下，中共在迎接嚴(yán)峻挑戰(zhàn)、全力推進(jìn)抗日救國的斗爭中，也使廉潔政府的構(gòu)建不斷拓展和深化。

“厲行廉潔政治”：構(gòu)建廉潔政府目標(biāo)的提升。隨著抗戰(zhàn)的推進(jìn)和中共自身建設(shè)的加強(qiáng)，陜甘寧邊區(qū)及各抗日根據(jù)地對廉潔政府的構(gòu)建目標(biāo)也更為明確。1939年4月，陜甘寧邊區(qū)公布的《抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》，鮮明提出了肅清貪污腐化，“厲行廉潔政治”（《建黨以來重要文獻(xiàn)選編》第16冊，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第159頁。）。這是抗戰(zhàn)時期中共推進(jìn)新民主主義政治建設(shè)的重要舉措，也是凝聚全民族合力抗戰(zhàn)的一面旗幟。特別是“厲行廉潔政治”的提出與實(shí)踐，使“廉潔政府”探索的內(nèi)涵在深化，外延在拓展。以此為標(biāo)志，中共的廉潔政府構(gòu)建進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。

廉價政府、艱苦奮斗和法制建設(shè)：構(gòu)建廉潔政府實(shí)踐的新進(jìn)展。實(shí)踐證明，廉價政府、艱苦奮斗和法制建設(shè)，這三者是密不可分的，并統(tǒng)一于廉潔政府的構(gòu)建之中。其中，廉價政府是前提和基礎(chǔ)，艱苦奮斗是手段和標(biāo)志，法制建設(shè)是保障。就廉價政府建設(shè)而言，它是廉潔政府構(gòu)建的重要前提和基礎(chǔ)。其基本要求在于行政成本的節(jié)制和節(jié)約，即以最少的行政資源投入取得更為顯著的行政效果。20世紀(jì)30年代末40年代初，在廉潔政府構(gòu)建過程中，中共先后在陜甘寧邊區(qū)和各抗日根據(jù)地，堅定而適時地實(shí)施了“精兵簡政”政策和措施。這一舉措，不僅是鞏固和發(fā)展抗日民主的“一個極其重要的政策”（《毛澤東選集》第3卷，人民出版社1991年版，第880頁。），還是降低行政成本、建立廉價政府的關(guān)鍵之舉。它的實(shí)施，“達(dá)到了精簡、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對官僚主義五個方面的目的”（李維漢：《回憶與研究》下冊，中共黨史資料出版社1985年版，第506頁。）。通過精兵簡政這一舉措，使抗戰(zhàn)時期中共關(guān)于廉潔政治的承諾落到了實(shí)處，也有力地促進(jìn)了廉潔政府的構(gòu)建。在艱苦奮斗作風(fēng)的培育上，隨著抗戰(zhàn)進(jìn)入相持階段后日本對中共領(lǐng)導(dǎo)的抗日根據(jù)地的掃蕩的加劇，以及國民黨頑固派對陜甘寧邊區(qū)的封鎖，尤其是停發(fā)八路軍的軍餉，陜甘寧邊區(qū)及各抗日根據(jù)地處于極為艱難的境況。毛澤東曾感嘆：“我們的困難真是大極了。”（《毛澤東選集》第3卷，第892頁。）但是，在中共堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)之下，陜甘寧邊區(qū)和各抗日根據(jù)地的政府和人民沒有退縮，他們以頑強(qiáng)的革命意志，堅定地實(shí)踐著毛澤東所提倡的“我們民族歷來有一種艱苦奮斗的作風(fēng)，我們要把它發(fā)揚(yáng)起來”（毛澤東：《國民精神總動員的政治方向》，《新中華報》1939年5月10日。）的號召，在異常艱難的條件下，譜寫了艱苦奮斗謀勝利的新篇章。就廉潔政治建設(shè)而言，艱苦奮斗也是構(gòu)建廉潔政府的精神引擎和關(guān)鍵要素。因?yàn)檫@一特定的實(shí)踐，使陜甘寧邊區(qū)和各抗日根據(jù)地人民切身體驗(yàn)到了“政府從人民手里拿來的每一文錢，我們都用盡一切方法，使它用在政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)和保衛(wèi)邊區(qū)的用途上”（《林伯渠文集》，第261頁。）。在法制建設(shè)上，隨著新民主主義政治建設(shè)的推進(jìn)，這一階段法制建設(shè)在前期建章立制的基礎(chǔ)上，繼續(xù)拓展和深化。尤其是1941年5月公布的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，不僅規(guī)定“嚴(yán)懲公務(wù)人員之貪污行為，禁止任何公務(wù)人員假公濟(jì)私之行為”，而且特別規(guī)定“共產(chǎn)黨員有犯法者從重治罪”。（《建黨以來重要文獻(xiàn)選編》第18冊，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第242頁。）對此，董必武曾指出，“這不是表示我們黨的嚴(yán)酷，而是表示我們黨的大公無私”（《董必武選集》，人民出版社1985年版，第59頁。）。與此相適應(yīng)，還制定了相關(guān)的懲治貪腐行為的法規(guī)。所有這些，都有力地保障并促進(jìn)了廉潔政府的構(gòu)建。

加強(qiáng)監(jiān)督，注重審計：構(gòu)建廉潔政府的制度在深化。1939年以后，隨著廉潔政府建設(shè)的推進(jìn)，其制度建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，突出表現(xiàn)為對政府權(quán)力的約束和監(jiān)督。在這一階段，針對人民群眾往往懼于對政府提出批評和進(jìn)行監(jiān)督，在廉潔政府的構(gòu)建上突出強(qiáng)調(diào)了“要使群眾敢于批評政府，敢于監(jiān)督政府，一直到敢于撤換他們不滿意的政府工作人員”（《董必武選集》，第55—56頁。）。特別是在監(jiān)督主體上，注重各級參議會監(jiān)督、群眾監(jiān)督、政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督。在審計方面也有新舉措，1939年4月公布的《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》規(guī)定，其審計處具有“審核全邊區(qū)行政機(jī)關(guān)之預(yù)算決算事項(xiàng)”以及“關(guān)于貪污、舞弊及浪費(fèi)事件之檢舉事項(xiàng)”等權(quán)力。（西北五省區(qū)編纂領(lǐng)導(dǎo)小組、中央檔案館編《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地》（文獻(xiàn)卷?下），中共黨史資料出版社1990年版，第58頁。）以上措施，有力地促進(jìn)了廉潔政府構(gòu)建的制度建設(shè)。

（三）鞏固升華階段。從1942年2月延安整風(fēng)開始至1945年8月抗戰(zhàn)勝利，伴隨著黨內(nèi)整風(fēng)和大生產(chǎn)運(yùn)動“兩個環(huán)子”（《毛澤東選集》第3卷，第1107頁。）的推進(jìn)和抗日民主政權(quán)建設(shè)的鞏固發(fā)展，中共對廉潔政府的構(gòu)建，特別是在宗旨意識、實(shí)踐推動和制度保障等方面，又上了一個臺階，步入了鞏固升華階段。

在理念上，凸顯了“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨意識。1944年9月，在中央警備團(tuán)追悼張思德的會上，毛澤東鄭重地提出了“為人民服務(wù)”。之后又于1945年4月在中共七大《論聯(lián)合政府》的報告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，共產(chǎn)黨人必須“全心全意地為人民服務(wù)”（《毛澤東選集》第3卷，第1094頁。）。這是對全黨的根本要求。對于廉潔政治建設(shè)而言，最為重要的就是使各級政府及其公務(wù)人員，始終清楚“人民是主人政府官吏是公仆”，當(dāng)好“人民的勤務(wù)員”。（《徐特立文集》，湖南人民出版社1980年版，第317頁。）事實(shí)上，在構(gòu)建廉潔政府的實(shí)踐中，這一宗旨理念，通過全黨整風(fēng)和大生產(chǎn)運(yùn)動，已經(jīng)化為了各級政府及公務(wù)人員尤其是黨政干部的共同信念和扎實(shí)行動。

在實(shí)踐上，凸顯了整風(fēng)促廉、獎廉禁貪和“行政生態(tài)”清廉的新亮點(diǎn)。中共在勝利推進(jìn)抗日救國的斗爭中，對廉潔政府的探索不斷向縱深發(fā)展，并使廉潔政治建設(shè)結(jié)出了豐碩之果。首先是以整風(fēng)促廉潔。1942年開始的延安整風(fēng)運(yùn)動，既是中共加強(qiáng)自身建設(shè)的創(chuàng)舉，也是根除消極腐敗意識的前提和條件。如整風(fēng)開始后的1942年11月，林伯渠在中共西北局召開的高干會議上談“簡政整政”時就指出，改進(jìn)干部的作風(fēng)，要特別注重克服“發(fā)財思想，貪污腐化思想，以及落后意識”（《林伯渠文集》，第294頁。）。實(shí)踐證明，整風(fēng)運(yùn)動不僅加強(qiáng)了中共自身建設(shè)，而且也有力地促進(jìn)了各級政府及黨政干部廉潔意識的升華和行動的自覺。其次是“獎廉”與“禁貪”并舉。陜甘寧邊區(qū)和各抗日根據(jù)地“堅持廉潔節(jié)約作風(fēng)，嚴(yán)厲反對貪污腐化現(xiàn)象”（《建黨以來重要文獻(xiàn)選編》第19冊，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第613頁。）。特別是在獎勵廉潔、禁止貪腐等方面的舉措，有力地推進(jìn)了各根據(jù)地的廉潔政府的構(gòu)建，并使其與當(dāng)時的國民黨政權(quán)形成了鮮明對比。正如毛澤東在中共七大報告中所指出的：“利用抗戰(zhàn)發(fā)國難財，官吏即商人，貪污成風(fēng)，廉恥掃地，這是國民黨區(qū)域的特色。”而中共領(lǐng)導(dǎo)下的陜甘寧邊區(qū)及各根據(jù)地則是“獎勵廉潔，禁絕貪污，這是中國解放區(qū)的特色”。（《毛澤東選集》第3卷，第1048頁。）再次是建設(shè)清廉的行政生態(tài)。從行政生態(tài)建設(shè)（參見王滬寧：《行政生態(tài)分析》，復(fù)旦大學(xué)出版社1989年版，第28頁。）的視角看，盡管當(dāng)時陜甘寧邊區(qū)和各抗日根據(jù)地物質(zhì)匱乏、條件困苦，但在中共領(lǐng)導(dǎo)下，在深入開展大生產(chǎn)運(yùn)動的同時，政治建設(shè)上也營造了風(fēng)清氣正的行政生態(tài)。這一行政生態(tài)，不僅為國人所矚目，也引起國際關(guān)注。美國外交官約翰?謝偉思就深有體驗(yàn)，他認(rèn)為這里“廉潔奉公是顯而易見的”，“政府是土生的，它能更好地與民眾保持接觸，并能識別和處置不法分子”。不僅如此，在這里通過人民選舉，“消滅了腐敗的、暴虐的或不公平的政府”。（〔美〕約瑟夫?W?埃謝里克編著《在中國失掉的機(jī)會——美國前駐華外交官約翰?S?謝偉思第二次世界大戰(zhàn)時期的報告》，羅清、趙仲強(qiáng)譯，國際文化出版公司1989年版，第200、193頁。）

在制度上，凸顯了公約制定、直接監(jiān)督和制度落實(shí)的新舉措。隨著各抗日根據(jù)地民主政權(quán)的鞏固和發(fā)展，其廉潔政府的構(gòu)建，在制度建設(shè)上亦不斷發(fā)展并趨于完善。首先是制定公約以約束政府公務(wù)人員。如1943年5月，陜甘寧邊區(qū)向各廳、處、院，各專員公署，各縣（市）政府頒布了《陜甘寧邊區(qū)政務(wù)人員公約》，特別強(qiáng)調(diào)“公正廉潔，奉公守法”，同時要求各級公務(wù)人員自覺踐行“不濫用職權(quán)，不假公濟(jì)私，不要私情，不貪污，不受賄，不賭博，不腐化，不墮落”的“八不”準(zhǔn)則。（參見西北五省區(qū)編纂領(lǐng)導(dǎo)小組、中央檔案館編《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地》（文獻(xiàn)卷?下），第134頁。）這些政務(wù)公約的制定和實(shí)施，使廉潔政府的制度約束力不斷增強(qiáng)。其次是強(qiáng)化直接監(jiān)督以凸顯人民主體，強(qiáng)調(diào)人民不僅有權(quán)管理政府，更有權(quán)監(jiān)督政府，并對公務(wù)人員實(shí)行直接監(jiān)督。1944年12月，林伯渠在陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會第二次大會的報告中，針對有些地方政府的主管人員在監(jiān)督問題上以各種借口加以阻抑而妨礙監(jiān)督，“致民情不能上達(dá)”，他特意強(qiáng)調(diào)：“此種違反民主的行為，必須嚴(yán)格糾正之。”（《林伯渠文集》，第456頁。）第三是以剛性要求著力落實(shí)制度。制度的關(guān)鍵在落實(shí)。1943年初公布的《陜甘寧邊區(qū)簡政實(shí)施綱要》，就著力于制度落實(shí)，“實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算制”，“并加強(qiáng)其管理和監(jiān)督，開展反對貪污浪費(fèi)的斗爭”（陜西省檔案館、陜西省社會科學(xué)院合編《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第7輯，檔案出版社1988年版，第104頁。）。由此使審計制度、財政制度、金庫制度等不斷完善。在此基礎(chǔ)上，中共還特別重視獎懲制度的落實(shí)。1943年2月，中共西北局表彰獎勵了22位英雄，并懲處溺職人員，就與廉潔政府建設(shè)密切關(guān)聯(lián)。在獎勵的22位英雄中有“切實(shí)樸素、大公無私”的何維忠、“艱苦奮斗、不屈不撓”的賀晉年；同時將貪污腐化干部王華亭等6人“依法處罰”。（參見西北五省區(qū)編纂領(lǐng)導(dǎo)小組、中央檔案館編《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地》（文獻(xiàn)卷?下），第588—589頁。）以上這些舉措，都使其制度建設(shè)不斷充實(shí)、發(fā)展和完善。