三、治理“大城市病”，疏解非首都功能

 從全市來看，“十三五”時期是治理“大城市病”，疏解北京非首都功能，推動京津冀協(xié)同發(fā)展的關鍵時期，也是率先全面建成小康社會的決勝時期。作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要組成，作為踐行創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念的重要載體，生態(tài)文明建設，特別是環(huán)境保護有重要歷史使命。我們既是要竭力保護綠水青山，也要推動綠色發(fā)展，做大金山銀山，還要在京津冀協(xié)同發(fā)展實現(xiàn)率先突破。

（一）“十三五”時期，北京市環(huán)境保護工作面臨的形勢

形勢清，方向明。要明確“十三五”時期環(huán)保工作主要做什么，首先就要看清形勢。

首先是問題，主要表現(xiàn)在環(huán)境質量不達標。空氣中六項污染物，除了二氧化硫和一氧化碳以外，其余均超標。2015年，北京市空氣PM2.5超標1.3倍，二氧化氮超標25%，PM10超標45%。同時，因為重點污染物減排的潛力縮小、難度加大，我們的空氣質量改善速度受到影響，個別指數(shù)放緩。從水的角度來說，下游水體水質普遍超標，中心城區(qū)和遠郊新城還存在黑臭水體。噪聲污染、餐飲油煙的投訴非常多。我們的想建一些危險廢物、垃圾焚燒處理設施，但受“鄰避效應”影響，落地很難。

第一，不利的地理氣象條件和周邊的傳輸仍是重要因素。北京三面環(huán)山，干旱少雨。春天有沙塵暴，夏天高溫高濕，秋天和冬天是勁風低溫，一年四季都有不利的氣象條件。特別是三面環(huán)山，污染物非常容易積累。同時，如果發(fā)生大范圍、長時間的空氣污染，區(qū)域的傳輸非常明顯。我們做的污染源解析，周邊傳輸占PM2.5來源的28%—36%。2015年11月、12月，北京市共發(fā)生8次重霧霾，這8次空氣重污染，無一例外全是輸入型。污染物由河南、山東等地傳輸?shù)奖本?，在北京上空來回打轉，越來越多的污染物在北京上空積累，形成重污染。

第二，污染物排放量超過了環(huán)境承載能力。我們一直致力于控人、控車，但人口仍然在集中增長，能源消費也在增長，到處在蓋房。同時，我們還有很多歷史的欠賬，特別是在污水處理方面，以及分散的小型燃煤鍋爐。我們的污染物排放量還是超過了環(huán)境容量。

第三，機動車、散煤、餐飲、汽修等生活性污染逐步成為排放主角。隨著北京市產(chǎn)業(yè)結構和能源結構的調整升級，污染排放的大頭逐步變成生活性污染，點多、量大、面廣，污染檢查難、監(jiān)管難。比如機動車管理，我們都知道要打組合拳，要降低機動車使用強度，但是降低機動車使用強度的公共政策很難出臺，涉及千家萬戶的利益。

第四，我們還存在一些非首都功能產(chǎn)業(yè)。比如養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模偏大，多家散亂污的企業(yè)。單個企業(yè)的污染不大，但聚集在一起，污染排放量就上去了。

從機遇來看，我們是多重的、利好的、機遇大于挑戰(zhàn)。從國際來看，保護環(huán)境成為全球共識，有利于我們引進國外先進經(jīng)驗和技術，提高環(huán)保水平，綠色、低碳、宜居，是國際時代的潮流。從全國來看，環(huán)境保護的戰(zhàn)略地位前所未有得提升，“五位一體”總布局、五大發(fā)展理念，都突出強調了綠色發(fā)展。中央修訂實施了《環(huán)保法》、《大氣污染防治法》，組織實施了《大氣水污染防治行動計劃》。從京津冀協(xié)同發(fā)展來看，環(huán)境保護是率先通過的重點領域。中央發(fā)布《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》把京津冀明確為生態(tài)修復與環(huán)境改善示范區(qū)，強烈推進生態(tài)環(huán)保率先突破。從我市來看，環(huán)境保護是落實“四個中心”功能定位、建設國際一流和諧宜居之都的重要內(nèi)容。“四個中心”明確了首都在新的歷史階段的發(fā)展方向，為合理確定城鄉(xiāng)建設規(guī)模、疏解非首都功能、優(yōu)化空間布局提供了依據(jù)，也為從源頭上減少污染，保護環(huán)境提供了歷史性機遇。從共識來看，加強環(huán)保、改善環(huán)境質量是全社會價值取向的最大規(guī)公約數(shù)之一。習近平總書記也說過，環(huán)境也是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福。很多網(wǎng)友都愛在微信上曬藍天、曬白云、曬彩霞，彩虹刷爆朋友圈，這說明良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，也是全社會共同向往、追求的目標。公眾越來越自覺地踐行環(huán)境保護，加快形成綠色生活方式，同時也更加希望能夠參與環(huán)境治理和監(jiān)督，形成社會主義生態(tài)文明的新風尚。

 （二）“十三五”時期，北京市環(huán)境保護工作的指導思想、主要思路和規(guī)劃目標

指導思想，可以概括為“五個一”：貫徹落實一系列重要精神，包括黨的十八大，十八屆三中、四中、五中全會精神，習近平總書記系列重要講話精神和對北京工作的重要指示，以及北京市委十一屆八次、九次、十次全會精神；把握生態(tài)文明建設的一個總要求；在大力踐行五大發(fā)展理念的同時，將綠色發(fā)展理念貫穿到各方面、全過程；融入京津冀協(xié)同發(fā)展的一個大局；服務于建設國際一流和諧宜居之都的一個戰(zhàn)略目標。

主要思路，可以概括為“12343”：“1”是實現(xiàn)一個目標，即環(huán)境質量改善；“2”是聚焦兩個重點，即大氣和水污染防治；“3”是嚴守三條底線，即污染排放有上限、環(huán)境安全有底線、生態(tài)保護有紅線。“4”是實施四大任務，即環(huán)境污染防治、環(huán)境安全監(jiān)管、加強生態(tài)保護、推動區(qū)域協(xié)作；“3”是構建三個體系，多元共治、經(jīng)濟引導、制度約束。

規(guī)劃目標，可以概括為“四個一”：一個消解，是指大氣和水主要污染物排放總量大幅消解；一個改善，是指大氣和水環(huán)境質量進一步改善；一個保障，是指環(huán)境安全得到有效保障；一個提升，是指環(huán)境治理能力現(xiàn)代化水準進一步提升。

具體指標包括水環(huán)境質量改善、空氣質量改善和污染減排指標。李克強總理在《“十三五”規(guī)劃綱要》中提到，在空氣質量改善方面，有PM2.5的降幅和優(yōu)良天數(shù)的比值；在污染減排方面，有二氧化硫、氮氧化物、COD、氨氮及揮發(fā)性有機物這五項污染物的減排要求?，F(xiàn)在國家層面指標已經(jīng)確定，北京市的空氣質量改善指標還沒有定下來，但水環(huán)境質量改善指標已經(jīng)定下來了。水環(huán)境質量有兩個關鍵性指標：一個是到2017年底，基本消除中心城區(qū)、北京城市副中心及其上游地區(qū)、其他新城建成區(qū)黑臭水體；另一個是到2020年喪失使用功能(劣Ⅴ類)的水體斷面比例比2014年下降24個百分點。這些指標都是國務院委托環(huán)保部同北京市政府簽訂的責任書，要求必須完成的。