黨的十八屆三中全會提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是中國共產(chǎn)黨對社會主義現(xiàn)代化的新的認識和治國理政的基本方略。然而，在國家治理現(xiàn)代化的推進中，階段性、不同步性、不均衡性、路徑依賴、復雜性的特征都不同程度地存在于我國治理現(xiàn)代化的過程和各領(lǐng)域中，尤其是在近年來的行政審批制度改革中。

改革差異化的表現(xiàn)

“中梗阻”“最后一公里”是中央政策在地方落實難的生動體現(xiàn)。

下放的權(quán)力接不住。近年來，確實有不少行政審批權(quán)下放到基層政府，譬如規(guī)劃審批、環(huán)評審批、安全監(jiān)管等事項，由于行使這些權(quán)力責任大、專業(yè)性強，基層政府缺乏相應的專業(yè)技術(shù)人才、財力和相關(guān)設(shè)備，或者業(yè)務不熟，下放的權(quán)力根本接不住、履行不了。有些下放的權(quán)力，由于基層政府尚未制定配套銜接的辦法或者擔心監(jiān)管跟不上，沒有及時落實。這種放權(quán)方式有違簡政放權(quán)提高行政效能的初衷。

跨層級跨部門放權(quán)的不同步、不對接。有些行政審批事項涉及國家、省、市、縣的多層級多部門相互關(guān)聯(lián)的管理權(quán)，需要多層級多部門同步推進、同步取消或同步下放某些管理權(quán)。但是，在改革過程中，有些層級下放或取消了某項行政審批權(quán)，而其他層級或部門相關(guān)聯(lián)的審批項目并沒有取消或下放，導致已經(jīng)取消或下放的權(quán)力難以落實。譬如雖然投資項目的行政審批權(quán)下放到縣級，但是土地使用權(quán)、規(guī)劃權(quán)并沒有下放，縣級仍不能自主行使這項權(quán)力。

行政審批取消后的監(jiān)管不力。責任隨著行政審批權(quán)力一并從上級下放下來，但是，下級政府部門往往把大部分人員放在如何辦理許可證和批文上，而不是做好監(jiān)管上。譬如，獲得許可證的經(jīng)營主體在生產(chǎn)經(jīng)營中是否執(zhí)行國家標準和規(guī)定，是否侵害公眾利益等問題，地方相關(guān)部門監(jiān)管不給力。有些地方政府甚至沒有做好承接權(quán)力的人力、技術(shù)和資金等各方面的準備，把責任重大的事項甩手給基層，讓基層承擔責任，甚至出現(xiàn)“責任下放、權(quán)力沒有下放”的現(xiàn)象。

改革差異化的原因分析

不同層級政府間治理現(xiàn)代化非均衡的原因是復雜的。

不同層級政府間權(quán)力交叉。這是造成治理現(xiàn)代化非均衡的重要原因之一。譬如在項目投資上，企業(yè)落地投產(chǎn)除需要獲得土地外，還涉及項目立項、工商注冊、建設(shè)工程報批、環(huán)評等多個階段的數(shù)十個審批事項。由于不同層級和部門職能存在交叉重疊，有的審批環(huán)節(jié)在省級部門，有的環(huán)節(jié)在縣級部門，有的環(huán)節(jié)需要縣級部門初審同意后再報市級部門。

不同層級政府的行為各有側(cè)重。雖然，每層政府都需要贏得民眾的支持、保持和激活社會和市場活力。然而，政府層級越高，政府目標定位越側(cè)重于治理的合法性；相反，政府層級越低，越側(cè)重于政策效率。政府層級越高，制度化、理性化、標準化的水平也越高，政府層級越低，尤其是基層政府，并不需要太高水平的科層化，而關(guān)鍵在于如何嵌入社會，推動傳統(tǒng)社會資源的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化，激活社會活力。

我國獨特的政府治理模式和結(jié)構(gòu)。與世界上其他單一制國家不同，我國政府的治理結(jié)構(gòu)是獨特的。屬地管理、中央決策、地方執(zhí)行構(gòu)成我國獨特的治理模式。在治理結(jié)構(gòu)上，不同層級間分工屬性弱、職責同構(gòu)。這一治理模式與治理結(jié)構(gòu)往往導致不同層級間競爭權(quán)力和資源。

另外，有的職能部門過于重視部門利益，視改革為“削權(quán)、去利、割肉”的過程，通過部門子目標內(nèi)化為政策目標、上有政策下有對策、選擇性政策執(zhí)行等方式扭曲改革，給尋租及其他違規(guī)違法行為留下了空間。