黨的十八屆三中全會(huì)提出了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新的認(rèn)識(shí)和治國(guó)理政的基本方略。然而，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)中，階段性、不同步性、不均衡性、路徑依賴、復(fù)雜性的特征都不同程度地存在于我國(guó)治理現(xiàn)代化的過(guò)程和各領(lǐng)域中，尤其是在近年來(lái)的行政審批制度改革中。

改革差異化的表現(xiàn)

“中梗阻”“最后一公里”是中央政策在地方落實(shí)難的生動(dòng)體現(xiàn)。

下放的權(quán)力接不住。近年來(lái)，確實(shí)有不少行政審批權(quán)下放到基層政府，譬如規(guī)劃審批、環(huán)評(píng)審批、安全監(jiān)管等事項(xiàng)，由于行使這些權(quán)力責(zé)任大、專業(yè)性強(qiáng)，基層政府缺乏相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人才、財(cái)力和相關(guān)設(shè)備，或者業(yè)務(wù)不熟，下放的權(quán)力根本接不住、履行不了。有些下放的權(quán)力，由于基層政府尚未制定配套銜接的辦法或者擔(dān)心監(jiān)管跟不上，沒(méi)有及時(shí)落實(shí)。這種放權(quán)方式有違簡(jiǎn)政放權(quán)提高行政效能的初衷。

跨層級(jí)跨部門放權(quán)的不同步、不對(duì)接。有些行政審批事項(xiàng)涉及國(guó)家、省、市、縣的多層級(jí)多部門相互關(guān)聯(lián)的管理權(quán)，需要多層級(jí)多部門同步推進(jìn)、同步取消或同步下放某些管理權(quán)。但是，在改革過(guò)程中，有些層級(jí)下放或取消了某項(xiàng)行政審批權(quán)，而其他層級(jí)或部門相關(guān)聯(lián)的審批項(xiàng)目并沒(méi)有取消或下放，導(dǎo)致已經(jīng)取消或下放的權(quán)力難以落實(shí)。譬如雖然投資項(xiàng)目的行政審批權(quán)下放到縣級(jí)，但是土地使用權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)并沒(méi)有下放，縣級(jí)仍不能自主行使這項(xiàng)權(quán)力。

行政審批取消后的監(jiān)管不力。責(zé)任隨著行政審批權(quán)力一并從上級(jí)下放下來(lái)，但是，下級(jí)政府部門往往把大部分人員放在如何辦理許可證和批文上，而不是做好監(jiān)管上。譬如，獲得許可證的經(jīng)營(yíng)主體在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中是否執(zhí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，是否侵害公眾利益等問(wèn)題，地方相關(guān)部門監(jiān)管不給力。有些地方政府甚至沒(méi)有做好承接權(quán)力的人力、技術(shù)和資金等各方面的準(zhǔn)備，把責(zé)任重大的事項(xiàng)甩手給基層，讓基層承擔(dān)責(zé)任，甚至出現(xiàn)“責(zé)任下放、權(quán)力沒(méi)有下放”的現(xiàn)象。

改革差異化的原因分析

不同層級(jí)政府間治理現(xiàn)代化非均衡的原因是復(fù)雜的。

不同層級(jí)政府間權(quán)力交叉。這是造成治理現(xiàn)代化非均衡的重要原因之一。譬如在項(xiàng)目投資上，企業(yè)落地投產(chǎn)除需要獲得土地外，還涉及項(xiàng)目立項(xiàng)、工商注冊(cè)、建設(shè)工程報(bào)批、環(huán)評(píng)等多個(gè)階段的數(shù)十個(gè)審批事項(xiàng)。由于不同層級(jí)和部門職能存在交叉重疊，有的審批環(huán)節(jié)在省級(jí)部門，有的環(huán)節(jié)在縣級(jí)部門，有的環(huán)節(jié)需要縣級(jí)部門初審?fù)夂笤賵?bào)市級(jí)部門。

不同層級(jí)政府的行為各有側(cè)重。雖然，每層政府都需要贏得民眾的支持、保持和激活社會(huì)和市場(chǎng)活力。然而，政府層級(jí)越高，政府目標(biāo)定位越側(cè)重于治理的合法性；相反，政府層級(jí)越低，越側(cè)重于政策效率。政府層級(jí)越高，制度化、理性化、標(biāo)準(zhǔn)化的水平也越高，政府層級(jí)越低，尤其是基層政府，并不需要太高水平的科層化，而關(guān)鍵在于如何嵌入社會(huì)，推動(dòng)傳統(tǒng)社會(huì)資源的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化，激活社會(huì)活力。

我國(guó)獨(dú)特的政府治理模式和結(jié)構(gòu)。與世界上其他單一制國(guó)家不同，我國(guó)政府的治理結(jié)構(gòu)是獨(dú)特的。屬地管理、中央決策、地方執(zhí)行構(gòu)成我國(guó)獨(dú)特的治理模式。在治理結(jié)構(gòu)上，不同層級(jí)間分工屬性弱、職責(zé)同構(gòu)。這一治理模式與治理結(jié)構(gòu)往往導(dǎo)致不同層級(jí)間競(jìng)爭(zhēng)權(quán)力和資源。

另外，有的職能部門過(guò)于重視部門利益，視改革為“削權(quán)、去利、割肉”的過(guò)程，通過(guò)部門子目標(biāo)內(nèi)化為政策目標(biāo)、上有政策下有對(duì)策、選擇性政策執(zhí)行等方式扭曲改革，給尋租及其他違規(guī)違法行為留下了空間。