二、憲法的文本表述及現(xiàn)實(shí)的混合運(yùn)用

憲法作為國家最高層次的法律，一般對(duì)獲取政權(quán)的程序及運(yùn)用權(quán)力的政治活動(dòng)予以規(guī)范，也是對(duì)個(gè)人或政黨如何進(jìn)入國家政權(quán)(特別是行政權(quán))體系以及如何在政權(quán)體系中運(yùn)作予以規(guī)制。這是憲法生存的價(jià)值和重要使命之一，也是執(zhí)政獲取合法性資源的重要渠道。

(一)憲法的文本表達(dá)

檢視我國的憲法內(nèi)容，在難以發(fā)現(xiàn)對(duì)執(zhí)政進(jìn)行規(guī)制的前提下，對(duì)于與執(zhí)政相關(guān)的“領(lǐng)導(dǎo)”卻給予了如下表述。

在憲法序言中有三處闡述：(1)“工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)(即中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，作者注)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政，實(shí)質(zhì)上即無產(chǎn)階級(jí)專政，得到鞏固和發(fā)展”(24)。

(2)“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想指引下，堅(jiān)持人民民主專政，堅(jiān)持社會(huì)主義道路……把我國建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會(huì)主義國家”(25)。

(3)“在長期的革命和建設(shè)中，已經(jīng)結(jié)成由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團(tuán)體參加的，包括全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛國者和擁護(hù)祖國統(tǒng)一的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，這個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展”(26)。

在憲法總綱中有一款規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國家”(27)。

作為一部國家的根本大法，對(duì)個(gè)人或政黨如何進(jìn)入國家權(quán)力體系沒有給予明確的闡釋，卻對(duì)與“執(zhí)政”概念極為密切的“領(lǐng)導(dǎo)”范疇多處闡明，是制憲者的知識(shí)局限？抑或是制憲主體的有意而為之，欲破解憲法的文本之謎，必須明確中華人民共和國憲法誕生的背景及中國國情之特殊。

首先，政黨與立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生的順序不同。現(xiàn)代西方國家一般是先產(chǎn)生議會(huì)，然后再誕生政黨，政黨是議會(huì)斗爭(zhēng)的產(chǎn)物，如世界上最早的政黨輝格黨和托利黨。此種政黨產(chǎn)生的格局決定了該國憲法的制定和修訂，不是一個(gè)權(quán)力主體決定的，是多元權(quán)力主體經(jīng)過斗爭(zhēng)、妥協(xié)，最后在形成基本共識(shí)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了憲法的制定或修訂。在形成共識(shí)的過程中，多元主體必然會(huì)對(duì)如何進(jìn)入國家政權(quán)體系及運(yùn)用權(quán)力程序等執(zhí)政要素予以必要的規(guī)制。否則，在多元主體均對(duì)國家政權(quán)窺視的情勢(shì)下，缺失執(zhí)政的程序規(guī)則，勢(shì)必引起國家政權(quán)運(yùn)行的紊亂甚至因缺乏獲取國家權(quán)力的程序，無序爭(zhēng)奪而衍生國家的震蕩和動(dòng)亂。中華人民共和國是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過新民主主義革命推翻封建專制政權(quán)的基礎(chǔ)上而建立的。是先產(chǎn)生中國共產(chǎn)黨，然后在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才創(chuàng)設(shè)了作為立法機(jī)關(guān)的全國人民代表大會(huì)，這是一種先產(chǎn)生政黨，后誕生立法機(jī)關(guān)的模式。此種與西方現(xiàn)代國家截然相反的政黨與立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生程序，決定了在建立國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和制憲問題上，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的必然性以及在制憲過程必然發(fā)揮主導(dǎo)作用。因此，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政在憲法制定之前，已經(jīng)是客觀的既成事實(shí)。是否將中國共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政寫入憲法已非最重要的問題。國家亟待解決的是具體權(quán)力和資源的配置問題。所以憲法中依然沿襲了黨的領(lǐng)導(dǎo)的表述。

其次，一黨執(zhí)政的環(huán)境影響。革命的勝利者必然是新政權(quán)的掌控者這一普遍的規(guī)律，決定了新中國建立后，能夠滿足上述條件和肩負(fù)起執(zhí)政使命的只能是中國共產(chǎn)黨。在長期的執(zhí)政生態(tài)中，中國共產(chǎn)黨雖然也曾有過執(zhí)政的挫折和艱難時(shí)期(如三年自然災(zāi)害、文化大革命)，但黨的理論、力量、智慧、經(jīng)驗(yàn)以及執(zhí)政績效(特別是改革開放以來)，決定了沒有其他任何主體能夠與其在執(zhí)政上相比擬。因此，黨的執(zhí)政是非競(jìng)爭(zhēng)性的執(zhí)政生態(tài)。在非競(jìng)爭(zhēng)性的執(zhí)政生態(tài)下，執(zhí)政既無外部競(jìng)爭(zhēng)的緊迫感，亦無合法性的壓力，對(duì)執(zhí)政概念、構(gòu)成要素、行為準(zhǔn)則、實(shí)踐應(yīng)用的研究缺乏必要的動(dòng)力，對(duì)于執(zhí)政科學(xué)表述的實(shí)踐意義和價(jià)值，更是缺少深刻的認(rèn)識(shí)，這是執(zhí)政范疇未寫入憲法文本的因素之一。

最后，“領(lǐng)導(dǎo)”概念的固化及其思維慣性。在新民主主義革命過程中，中國共產(chǎn)黨的身份決定了其遠(yuǎn)離中央國家政權(quán)和處于在野地位的必然性。黨的奮斗目標(biāo)、理論、路線、方針、政策和任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，主要是通過“領(lǐng)導(dǎo)”完成的。因此，領(lǐng)導(dǎo)概念逐漸成為黨在新民主主義革命時(shí)期最常用、最通用的術(shù)語。即使在黨所建立的根據(jù)地局部地方政權(quán)中，極少或基本不用執(zhí)政概念，而以領(lǐng)導(dǎo)一詞替代執(zhí)政。如1943年2月20日鄧小平在《太行分局高干會(huì)議上的結(jié)論》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，在太行根據(jù)地中，“沒有堅(jiān)強(qiáng)的黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的組織基礎(chǔ)，沒有黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)……都要影響到根據(jù)地的建設(shè)、鞏固和堅(jiān)持”，因此，“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的核心”(28)。“領(lǐng)導(dǎo)”概念對(duì)“執(zhí)政”范疇的替代，提升了領(lǐng)導(dǎo)一詞的符號(hào)價(jià)值和意義，固化了在人們思維和表述中的口語化。因此，新中國成立后，盡管中國共產(chǎn)黨由在野的革命黨轉(zhuǎn)化為執(zhí)政黨，仍然沿用了以“領(lǐng)導(dǎo)”替代“執(zhí)政”的思維和表述方式，并在制定憲法文本時(shí)，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)”的意義和價(jià)值，而未對(duì)“執(zhí)政”進(jìn)行必要的闡釋和表述。

(二)理論界和學(xué)術(shù)界的混合運(yùn)用

作為兩個(gè)具有截然不同涵義的概念：執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)，在憲法文本中雖然沒有出現(xiàn)執(zhí)政一詞，只有領(lǐng)導(dǎo)的表述，但在理論界和學(xué)術(shù)界的表述中卻呈現(xiàn)兩者置換或混同使用的現(xiàn)象。認(rèn)為“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是堅(jiān)持憲法規(guī)定的共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，堅(jiān)持黨是建設(shè)中國特色社會(huì)主義事業(yè)的核心”(29)。改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，就是“要按照民主執(zhí)政的要求”，“以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的民主化”，“要按照科學(xué)執(zhí)政的要求”，“以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)化”，“要按照依法執(zhí)政的要求”，“以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的法治化”(30)。“黨的領(lǐng)導(dǎo)基本上可以與人大行使國家權(quán)力‘合一’。具體來說，要全面實(shí)行黨的一把手兼任人大常委會(huì)的一把手；黨要占據(jù)人大各委員會(huì)的多數(shù)及其主要領(lǐng)導(dǎo)人的職位”(31)。

上述內(nèi)容表明，相當(dāng)一部分理論工作者和學(xué)者是在未加區(qū)別領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的情勢(shì)下，對(duì)兩個(gè)概念的混合使用，甚至將憲法文本中提及的領(lǐng)導(dǎo)概念完全等同于執(zhí)政范疇，認(rèn)為“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是堅(jiān)持憲法規(guī)定的共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨”。事實(shí)上，憲法只確認(rèn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)，從未有過中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨的表述。造成理論界和學(xué)術(shù)界混同使用領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政兩個(gè)概念，主要有如下三個(gè)因素。

(1)歷史因素。中國共產(chǎn)黨從成立直至1949年新民主主義革命的勝利，殘酷的斗爭(zhēng)形勢(shì)使中國共產(chǎn)黨始終處于生存作為第一需要的硬性環(huán)境約束之中，黨更多關(guān)注的是通過正確的領(lǐng)導(dǎo)，取得新民主主義革命的勝利。對(duì)于執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)的概念詞源，黨沒有時(shí)間和精力進(jìn)行細(xì)致的辨析和運(yùn)用。更多地將在革命斗爭(zhēng)中和根據(jù)地中所使用的領(lǐng)導(dǎo)一詞，直接套用于新中國成立后的政治活動(dòng)和理論、方針、政策以及憲法之中。致使理論界和學(xué)術(shù)界的部分學(xué)者在長期的語言運(yùn)用中，形成了領(lǐng)導(dǎo)就是執(zhí)政，執(zhí)政等同于領(lǐng)導(dǎo)的思維習(xí)慣。

(2)理論因素。早在新中國成立之前，馬克思主義的經(jīng)典作家在其理論著作中，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政亦未能明確區(qū)分，甚至表達(dá)了領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政意義相同的內(nèi)容。如列寧曾指出，“黨是無產(chǎn)階級(jí)的直接執(zhí)政的先鋒隊(duì)，是領(lǐng)導(dǎo)者”(32)。并認(rèn)為執(zhí)政黨“不能不把蘇維埃的上層和黨的上層融為一體，現(xiàn)在是這樣，將來也是這樣”(33)。此種黨政不分的理論，不可避免地對(duì)社會(huì)主義國家的理論工作者產(chǎn)生深刻的影響，進(jìn)而衍生領(lǐng)導(dǎo)等同于執(zhí)政的思想觀念。

(3)實(shí)踐因素。歷史唯物主義告訴我們，社會(huì)存在決定社會(huì)意識(shí)。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政混同的思想觀念同新中國成立后我國客觀的政治實(shí)踐具有直接的關(guān)聯(lián)。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)方式上依然沿襲了新民主主義革命時(shí)期的領(lǐng)導(dǎo)模式，即將“黨組織與根據(jù)地政權(quán)高度地融合在一起”(34)的方式，明確規(guī)定：為了使政府工作避免脫離黨中央領(lǐng)導(dǎo)的危險(xiǎn)，“今后政治工作中一切主要的和重要的方針、政策、計(jì)劃和重大事項(xiàng)，均須事先請(qǐng)示中央，并經(jīng)中央討論和決定或批準(zhǔn)以后，始得執(zhí)行”(35)。這種以黨代政和黨政合一的政治實(shí)踐活動(dòng)，對(duì)理論界和學(xué)術(shù)界研究人員的影響是極其深遠(yuǎn)的。長期存在的客觀現(xiàn)實(shí)，反映在理論界中，逐漸形成了“作為執(zhí)政黨，共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)首先并主要是通過執(zhí)政來體現(xiàn)，其領(lǐng)導(dǎo)地位首先并主要是表現(xiàn)為執(zhí)政地位，其領(lǐng)導(dǎo)方式也首先并主要表現(xiàn)為執(zhí)政方式”(36)，以及黨的領(lǐng)導(dǎo)就是執(zhí)政的思想觀念。

(三)概念混同的消極后果

范疇或概念是認(rèn)識(shí)事物、詮釋理論、啟迪行為的邏輯起點(diǎn)。對(duì)其解讀、把握的準(zhǔn)確與否直接影響和制約著理論的真理性及行為目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。長期以來對(duì)領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政本質(zhì)區(qū)別的迷失和誤解，導(dǎo)致在政治生活中產(chǎn)生了一系列消極的問題，主要體現(xiàn)為如下方面。

1.執(zhí)政的法理基礎(chǔ)消減。執(zhí)政作為獲取國家政權(quán)，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)國家和社會(huì)展開治理的一種政治行為，內(nèi)在地包含著兩個(gè)程序：一是取得國家政權(quán)的程序；二是運(yùn)用國家公共權(quán)力的程序。就其獲得國家政權(quán)的方式而言，在議會(huì)中產(chǎn)生政黨的國家，政黨獲取國家政權(quán)的方式一般是通過法定的競(jìng)爭(zhēng)程序進(jìn)入國家政權(quán)體系的。而在先有政黨后有議會(huì)的國家中，政黨往往是以在野的革命黨的身份，通過暴力革命的手段，在推翻舊政權(quán)體系的基礎(chǔ)上建構(gòu)并進(jìn)入新的國家政權(quán)體系的。此種獲取國家政權(quán)的方式不需要也不可能具有既定的程序?qū)ζ溆枰砸?guī)范和約束，必須在國家的根本大法憲法中予以確認(rèn)其執(zhí)政的地位和運(yùn)用國家公共權(quán)力的程序。在憲法中，缺失對(duì)執(zhí)政地位和執(zhí)政黨身份的確認(rèn)，易于產(chǎn)生執(zhí)政因缺少法理依據(jù)而產(chǎn)生執(zhí)政資源的流失和合法性的危機(jī)。檢視我國的憲法不難發(fā)現(xiàn)，雖然在《中華人民共和國憲法》中對(duì)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在序言和總綱中給予了數(shù)次的確認(rèn)和較為詳盡的表述，但對(duì)中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政在整個(gè)憲法文本中，難以發(fā)現(xiàn)任何的內(nèi)容確認(rèn)和必要闡釋。從中國近現(xiàn)代歷史發(fā)展的進(jìn)程而言，新中國成立后在憲法中將中國共產(chǎn)黨確立為領(lǐng)導(dǎo)核心既是必要的，也是完全正確的。但由于“領(lǐng)導(dǎo)”與“執(zhí)政”的不同涵義，國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者未必就是國家政權(quán)的執(zhí)掌者(即執(zhí)政者)。因此，在憲法中確立中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位過程中，只有同時(shí)確立中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位及運(yùn)用國家公共權(quán)力的相關(guān)程序，才能使黨的執(zhí)政不僅具有客觀事實(shí)的基礎(chǔ)，同時(shí)具有憲法層面的法理基礎(chǔ)。在只有事實(shí)基礎(chǔ)而缺失法理基礎(chǔ)的情勢(shì)下，將滋生兩種消極的結(jié)果：一是對(duì)執(zhí)政的法理基礎(chǔ)的質(zhì)疑?，F(xiàn)代國家與傳統(tǒng)國家最顯著的特征之一，就是法治，即任何政治行為是否具有法的授權(quán)或法律依據(jù)。在國家建立的初期，通過革命方式而執(zhí)掌國家政權(quán)的一般規(guī)律，社會(huì)公眾對(duì)黨執(zhí)掌國家公共權(quán)力不但沒有任何懷疑，反而給予了高度的認(rèn)可和擁護(hù)。但隨著國家建設(shè)的深入和法治訴求的日益增長，特別是社會(huì)公眾代際的更替，新生代社會(huì)公眾在法治理念不斷提升的生態(tài)下，對(duì)黨如何取得執(zhí)政地位以及如何運(yùn)用公共權(quán)力，必然要求在憲法上給予必要的確立和闡明。否則，將產(chǎn)生對(duì)黨執(zhí)政的法理依據(jù)的疑問。二是執(zhí)政合法性資源的流失。政黨執(zhí)政的合法性資源是由多種要素構(gòu)成的，在諸多要素之中，執(zhí)政績效和執(zhí)政的合憲性是核心要素。執(zhí)政的合憲性雖然不能完全導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)政黨執(zhí)政的認(rèn)可與服從，但可以加深和推動(dòng)社會(huì)民眾對(duì)政黨執(zhí)政合法性的認(rèn)同。新中國成立初期，由于中國共產(chǎn)黨理論的感召力、路線、方針、政策的正確性，特別是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾利益在革命斗爭(zhēng)中所取得的巨大功績，是鑄就中國共產(chǎn)黨執(zhí)政具有合法性的主要因素。但隨著時(shí)間的推移和社會(huì)公眾對(duì)黨在新民主主義革命中所取得的豐功偉績記憶的流失，其執(zhí)政的合法性資源需要進(jìn)行必要的新陳代謝，才能保障社會(huì)民眾對(duì)黨持續(xù)執(zhí)政的心理認(rèn)同。而執(zhí)政的合憲性無疑是黨彌補(bǔ)執(zhí)政舊資源流失的重要替代因素。因此，需要在憲法文本中及時(shí)地對(duì)黨的執(zhí)政地位問題予以確認(rèn)，才能促進(jìn)和推動(dòng)社會(huì)公眾對(duì)黨執(zhí)政的認(rèn)可與服從。否則，憲法文本中缺少對(duì)黨執(zhí)政的確認(rèn)，將會(huì)導(dǎo)致執(zhí)政舊資源流失的同時(shí)，因無新資源的及時(shí)替代而引發(fā)執(zhí)政合法性的危機(jī)。

2.黨政不分下的權(quán)力高度集中弊端。由于憲法只確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，而未對(duì)執(zhí)政進(jìn)行確立，導(dǎo)致將黨執(zhí)政的客觀事實(shí)等同于領(lǐng)導(dǎo)，將領(lǐng)導(dǎo)亦視為執(zhí)政。這種兩者的互換和等同，在憲法未對(duì)執(zhí)政過程中政黨運(yùn)用國家公共權(quán)力進(jìn)行程序規(guī)范的情況下，沿用了從新民主主義革命過程中傳承下來的領(lǐng)導(dǎo)程序。在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)程序下，從橫向而言，國家機(jī)關(guān)及其社會(huì)和政治團(tuán)體的權(quán)力集中于各級(jí)黨組織；從縱向而言，按照下級(jí)服從上級(jí)的組織原則，權(quán)力集中于黨中央。1958年6月10日，在《中共中央關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》中明確提出：“大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個(gè)‘政治設(shè)計(jì)院’，沒有兩個(gè)‘政治設(shè)計(jì)院’。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策屬政府機(jī)構(gòu)和黨組。對(duì)大政方針和具體部署，政府機(jī)構(gòu)及其黨組有建議之權(quán)，但決定權(quán)在黨中央”(37)。這種黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐的結(jié)果是，黨的政策在更廣闊的空間對(duì)國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)直接調(diào)控，黨在直接行使國家機(jī)關(guān)管理社會(huì)職能的同時(shí)，法律作為國家治理社會(huì)的手段和工具，也被黨的政策所替代。且由于各級(jí)黨組織掌控對(duì)同級(jí)司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員事實(shí)上的推薦和提名權(quán)，形成了司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)同級(jí)黨組織書記的人身依附關(guān)系和工作向其負(fù)責(zé)，而不向人大負(fù)責(zé)的客觀現(xiàn)實(shí)，難以真正地獨(dú)立行使憲法所賦予的審判權(quán)和檢察權(quán)。

3.黨的意志與具體法律內(nèi)在的張力。由于將領(lǐng)導(dǎo)視為執(zhí)政，執(zhí)政等同于領(lǐng)導(dǎo)。造成了兩種現(xiàn)象：一是黨在實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的過程中，把本應(yīng)屬于領(lǐng)導(dǎo)范疇的內(nèi)容，作為執(zhí)政的內(nèi)容予以實(shí)施。使領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)屬性“影響”蛻變成了執(zhí)政的特征強(qiáng)制性。如1958年5月15日《中共中央關(guān)于外貿(mào)出口問題給遼寧省委的復(fù)電》中指出：“遼寧省委并告內(nèi)蒙區(qū)黨委、河北、河南……和地質(zhì)部、外貿(mào)部：鑒于遼南旱情確實(shí)嚴(yán)重，同意遼寧省委七、八月份為外省制造的排灌設(shè)備緩期交貨，以支援遼寧抗旱。但是，湖南和山東部分地區(qū)也有嚴(yán)重干旱，該兩省的定貨不要推遲”(38)。此批復(fù)不僅超越了適用的范圍：中國共產(chǎn)黨組織內(nèi)部，直接命令了國家機(jī)關(guān)地質(zhì)部和外貿(mào)部。而且在內(nèi)容的表述中，“該兩省的定貨不要推遲”帶有顯著的強(qiáng)制性。二是在執(zhí)政過程中，本應(yīng)將黨的主張或意志通過合法程序，轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵竞?，以國家機(jī)關(guān)名義發(fā)出的文件或決定，如《中共中央關(guān)于貿(mào)易外匯體制的決定》中指出，“建國以來，國家對(duì)于貿(mào)易外匯實(shí)行統(tǒng)一管理和重點(diǎn)使用。事實(shí)證明這樣做是正確的。……這個(gè)方針不容有任何動(dòng)搖”(39)。上述事實(shí)表明，黨在執(zhí)政的過程中，因習(xí)慣于領(lǐng)導(dǎo)的過程和程序，依然運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)方式和程序行使國家公共權(quán)力，不是按照法定的執(zhí)政程序運(yùn)用國家公共權(quán)力。其后果是黨的主張因未經(jīng)過合法程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，形成了黨的決定與國家具體法律或政策難以統(tǒng)一甚至沖突的現(xiàn)象。上述《中共中央關(guān)于貿(mào)易外匯體制的決定》與《中華人民共和國國務(wù)院組織法》所規(guī)定的“各部、各委員會(huì)工作中的方針、政策、計(jì)劃和重大行政措施，應(yīng)向國務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告，由國務(wù)院決定”(40)存在著內(nèi)在的張力，因?yàn)橐勒諊鴦?wù)院組織法，貿(mào)易外匯體制，應(yīng)由國務(wù)院決定采用何種模式，這種由黨直接決定行政機(jī)關(guān)各部門管理體制的行為，明顯地將黨的決定置于國務(wù)院組織法之上。