二、憲法的文本表述及現(xiàn)實的混合運用

憲法作為國家最高層次的法律，一般對獲取政權(quán)的程序及運用權(quán)力的政治活動予以規(guī)范，也是對個人或政黨如何進入國家政權(quán)(特別是行政權(quán))體系以及如何在政權(quán)體系中運作予以規(guī)制。這是憲法生存的價值和重要使命之一，也是執(zhí)政獲取合法性資源的重要渠道。

(一)憲法的文本表達

檢視我國的憲法內(nèi)容，在難以發(fā)現(xiàn)對執(zhí)政進行規(guī)制的前提下，對于與執(zhí)政相關(guān)的“領(lǐng)導(dǎo)”卻給予了如下表述。

在憲法序言中有三處闡述：(1)“工人階級領(lǐng)導(dǎo)(即中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，作者注)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政，實質(zhì)上即無產(chǎn)階級專政，得到鞏固和發(fā)展”(24)。

(2)“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路……把我國建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會主義國家”(25)。

(3)“在長期的革命和建設(shè)中，已經(jīng)結(jié)成由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統(tǒng)一的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，這個統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展”(26)。

在憲法總綱中有一款規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家”(27)。

作為一部國家的根本大法，對個人或政黨如何進入國家權(quán)力體系沒有給予明確的闡釋，卻對與“執(zhí)政”概念極為密切的“領(lǐng)導(dǎo)”范疇多處闡明，是制憲者的知識局限？抑或是制憲主體的有意而為之，欲破解憲法的文本之謎，必須明確中華人民共和國憲法誕生的背景及中國國情之特殊。

首先，政黨與立法機關(guān)產(chǎn)生的順序不同?，F(xiàn)代西方國家一般是先產(chǎn)生議會，然后再誕生政黨，政黨是議會斗爭的產(chǎn)物，如世界上最早的政黨輝格黨和托利黨。此種政黨產(chǎn)生的格局決定了該國憲法的制定和修訂，不是一個權(quán)力主體決定的，是多元權(quán)力主體經(jīng)過斗爭、妥協(xié)，最后在形成基本共識的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了憲法的制定或修訂。在形成共識的過程中，多元主體必然會對如何進入國家政權(quán)體系及運用權(quán)力程序等執(zhí)政要素予以必要的規(guī)制。否則，在多元主體均對國家政權(quán)窺視的情勢下，缺失執(zhí)政的程序規(guī)則，勢必引起國家政權(quán)運行的紊亂甚至因缺乏獲取國家權(quán)力的程序，無序爭奪而衍生國家的震蕩和動亂。中華人民共和國是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過新民主主義革命推翻封建專制政權(quán)的基礎(chǔ)上而建立的。是先產(chǎn)生中國共產(chǎn)黨，然后在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才創(chuàng)設(shè)了作為立法機關(guān)的全國人民代表大會，這是一種先產(chǎn)生政黨，后誕生立法機關(guān)的模式。此種與西方現(xiàn)代國家截然相反的政黨與立法機關(guān)產(chǎn)生程序，決定了在建立國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和制憲問題上，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的必然性以及在制憲過程必然發(fā)揮主導(dǎo)作用。因此，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政在憲法制定之前，已經(jīng)是客觀的既成事實。是否將中國共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政寫入憲法已非最重要的問題。國家亟待解決的是具體權(quán)力和資源的配置問題。所以憲法中依然沿襲了黨的領(lǐng)導(dǎo)的表述。

其次，一黨執(zhí)政的環(huán)境影響。革命的勝利者必然是新政權(quán)的掌控者這一普遍的規(guī)律，決定了新中國建立后，能夠滿足上述條件和肩負起執(zhí)政使命的只能是中國共產(chǎn)黨。在長期的執(zhí)政生態(tài)中，中國共產(chǎn)黨雖然也曾有過執(zhí)政的挫折和艱難時期(如三年自然災(zāi)害、文化大革命)，但黨的理論、力量、智慧、經(jīng)驗以及執(zhí)政績效(特別是改革開放以來)，決定了沒有其他任何主體能夠與其在執(zhí)政上相比擬。因此，黨的執(zhí)政是非競爭性的執(zhí)政生態(tài)。在非競爭性的執(zhí)政生態(tài)下，執(zhí)政既無外部競爭的緊迫感，亦無合法性的壓力，對執(zhí)政概念、構(gòu)成要素、行為準則、實踐應(yīng)用的研究缺乏必要的動力，對于執(zhí)政科學(xué)表述的實踐意義和價值，更是缺少深刻的認識，這是執(zhí)政范疇未寫入憲法文本的因素之一。

最后，“領(lǐng)導(dǎo)”概念的固化及其思維慣性。在新民主主義革命過程中，中國共產(chǎn)黨的身份決定了其遠離中央國家政權(quán)和處于在野地位的必然性。黨的奮斗目標、理論、路線、方針、政策和任務(wù)的實現(xiàn)，主要是通過“領(lǐng)導(dǎo)”完成的。因此，領(lǐng)導(dǎo)概念逐漸成為黨在新民主主義革命時期最常用、最通用的術(shù)語。即使在黨所建立的根據(jù)地局部地方政權(quán)中，極少或基本不用執(zhí)政概念，而以領(lǐng)導(dǎo)一詞替代執(zhí)政。如1943年2月20日鄧小平在《太行分局高干會議上的結(jié)論》中進一步強調(diào)，在太行根據(jù)地中，“沒有堅強的黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的組織基礎(chǔ)，沒有黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)……都要影響到根據(jù)地的建設(shè)、鞏固和堅持”，因此，“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的核心”(28)。“領(lǐng)導(dǎo)”概念對“執(zhí)政”范疇的替代，提升了領(lǐng)導(dǎo)一詞的符號價值和意義，固化了在人們思維和表述中的口語化。因此，新中國成立后，盡管中國共產(chǎn)黨由在野的革命黨轉(zhuǎn)化為執(zhí)政黨，仍然沿用了以“領(lǐng)導(dǎo)”替代“執(zhí)政”的思維和表述方式，并在制定憲法文本時，繼續(xù)強調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)”的意義和價值，而未對“執(zhí)政”進行必要的闡釋和表述。

(二)理論界和學(xué)術(shù)界的混合運用

作為兩個具有截然不同涵義的概念：執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)，在憲法文本中雖然沒有出現(xiàn)執(zhí)政一詞，只有領(lǐng)導(dǎo)的表述，但在理論界和學(xué)術(shù)界的表述中卻呈現(xiàn)兩者置換或混同使用的現(xiàn)象。認為“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是堅持憲法規(guī)定的共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，堅持黨是建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)的核心”(29)。改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，就是“要按照民主執(zhí)政的要求”，“以加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的民主化”，“要按照科學(xué)執(zhí)政的要求”，“以加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)化”，“要按照依法執(zhí)政的要求”，“以加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的法治化”(30)。“黨的領(lǐng)導(dǎo)基本上可以與人大行使國家權(quán)力‘合一’。具體來說，要全面實行黨的一把手兼任人大常委會的一把手；黨要占據(jù)人大各委員會的多數(shù)及其主要領(lǐng)導(dǎo)人的職位”(31)。

上述內(nèi)容表明，相當一部分理論工作者和學(xué)者是在未加區(qū)別領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的情勢下，對兩個概念的混合使用，甚至將憲法文本中提及的領(lǐng)導(dǎo)概念完全等同于執(zhí)政范疇，認為“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是堅持憲法規(guī)定的共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨”。事實上，憲法只確認了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的職責，從未有過中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨的表述。造成理論界和學(xué)術(shù)界混同使用領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政兩個概念，主要有如下三個因素。

(1)歷史因素。中國共產(chǎn)黨從成立直至1949年新民主主義革命的勝利，殘酷的斗爭形勢使中國共產(chǎn)黨始終處于生存作為第一需要的硬性環(huán)境約束之中，黨更多關(guān)注的是通過正確的領(lǐng)導(dǎo)，取得新民主主義革命的勝利。對于執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)的概念詞源，黨沒有時間和精力進行細致的辨析和運用。更多地將在革命斗爭中和根據(jù)地中所使用的領(lǐng)導(dǎo)一詞，直接套用于新中國成立后的政治活動和理論、方針、政策以及憲法之中。致使理論界和學(xué)術(shù)界的部分學(xué)者在長期的語言運用中，形成了領(lǐng)導(dǎo)就是執(zhí)政，執(zhí)政等同于領(lǐng)導(dǎo)的思維習(xí)慣。

(2)理論因素。早在新中國成立之前，馬克思主義的經(jīng)典作家在其理論著作中，對領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政亦未能明確區(qū)分，甚至表達了領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政意義相同的內(nèi)容。如列寧曾指出，“黨是無產(chǎn)階級的直接執(zhí)政的先鋒隊，是領(lǐng)導(dǎo)者”(32)。并認為執(zhí)政黨“不能不把蘇維埃的上層和黨的上層融為一體，現(xiàn)在是這樣，將來也是這樣”(33)。此種黨政不分的理論，不可避免地對社會主義國家的理論工作者產(chǎn)生深刻的影響，進而衍生領(lǐng)導(dǎo)等同于執(zhí)政的思想觀念。

(3)實踐因素。歷史唯物主義告訴我們，社會存在決定社會意識。對領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政混同的思想觀念同新中國成立后我國客觀的政治實踐具有直接的關(guān)聯(lián)。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)方式上依然沿襲了新民主主義革命時期的領(lǐng)導(dǎo)模式，即將“黨組織與根據(jù)地政權(quán)高度地融合在一起”(34)的方式，明確規(guī)定：為了使政府工作避免脫離黨中央領(lǐng)導(dǎo)的危險，“今后政治工作中一切主要的和重要的方針、政策、計劃和重大事項，均須事先請示中央，并經(jīng)中央討論和決定或批準以后，始得執(zhí)行”(35)。這種以黨代政和黨政合一的政治實踐活動，對理論界和學(xué)術(shù)界研究人員的影響是極其深遠的。長期存在的客觀現(xiàn)實，反映在理論界中，逐漸形成了“作為執(zhí)政黨，共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)首先并主要是通過執(zhí)政來體現(xiàn)，其領(lǐng)導(dǎo)地位首先并主要是表現(xiàn)為執(zhí)政地位，其領(lǐng)導(dǎo)方式也首先并主要表現(xiàn)為執(zhí)政方式”(36)，以及黨的領(lǐng)導(dǎo)就是執(zhí)政的思想觀念。

(三)概念混同的消極后果

范疇或概念是認識事物、詮釋理論、啟迪行為的邏輯起點。對其解讀、把握的準確與否直接影響和制約著理論的真理性及行為目標的實現(xiàn)程度。長期以來對領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政本質(zhì)區(qū)別的迷失和誤解，導(dǎo)致在政治生活中產(chǎn)生了一系列消極的問題，主要體現(xiàn)為如下方面。

1.執(zhí)政的法理基礎(chǔ)消減。執(zhí)政作為獲取國家政權(quán)，運用公共權(quán)力對國家和社會展開治理的一種政治行為，內(nèi)在地包含著兩個程序：一是取得國家政權(quán)的程序；二是運用國家公共權(quán)力的程序。就其獲得國家政權(quán)的方式而言，在議會中產(chǎn)生政黨的國家，政黨獲取國家政權(quán)的方式一般是通過法定的競爭程序進入國家政權(quán)體系的。而在先有政黨后有議會的國家中，政黨往往是以在野的革命黨的身份，通過暴力革命的手段，在推翻舊政權(quán)體系的基礎(chǔ)上建構(gòu)并進入新的國家政權(quán)體系的。此種獲取國家政權(quán)的方式不需要也不可能具有既定的程序?qū)ζ溆枰砸?guī)范和約束，必須在國家的根本大法憲法中予以確認其執(zhí)政的地位和運用國家公共權(quán)力的程序。在憲法中，缺失對執(zhí)政地位和執(zhí)政黨身份的確認，易于產(chǎn)生執(zhí)政因缺少法理依據(jù)而產(chǎn)生執(zhí)政資源的流失和合法性的危機。檢視我國的憲法不難發(fā)現(xiàn)，雖然在《中華人民共和國憲法》中對中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在序言和總綱中給予了數(shù)次的確認和較為詳盡的表述，但對中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政在整個憲法文本中，難以發(fā)現(xiàn)任何的內(nèi)容確認和必要闡釋。從中國近現(xiàn)代歷史發(fā)展的進程而言，新中國成立后在憲法中將中國共產(chǎn)黨確立為領(lǐng)導(dǎo)核心既是必要的，也是完全正確的。但由于“領(lǐng)導(dǎo)”與“執(zhí)政”的不同涵義，國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者未必就是國家政權(quán)的執(zhí)掌者(即執(zhí)政者)。因此，在憲法中確立中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位過程中，只有同時確立中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位及運用國家公共權(quán)力的相關(guān)程序，才能使黨的執(zhí)政不僅具有客觀事實的基礎(chǔ)，同時具有憲法層面的法理基礎(chǔ)。在只有事實基礎(chǔ)而缺失法理基礎(chǔ)的情勢下，將滋生兩種消極的結(jié)果：一是對執(zhí)政的法理基礎(chǔ)的質(zhì)疑?，F(xiàn)代國家與傳統(tǒng)國家最顯著的特征之一，就是法治，即任何政治行為是否具有法的授權(quán)或法律依據(jù)。在國家建立的初期，通過革命方式而執(zhí)掌國家政權(quán)的一般規(guī)律，社會公眾對黨執(zhí)掌國家公共權(quán)力不但沒有任何懷疑，反而給予了高度的認可和擁護。但隨著國家建設(shè)的深入和法治訴求的日益增長，特別是社會公眾代際的更替，新生代社會公眾在法治理念不斷提升的生態(tài)下，對黨如何取得執(zhí)政地位以及如何運用公共權(quán)力，必然要求在憲法上給予必要的確立和闡明。否則，將產(chǎn)生對黨執(zhí)政的法理依據(jù)的疑問。二是執(zhí)政合法性資源的流失。政黨執(zhí)政的合法性資源是由多種要素構(gòu)成的，在諸多要素之中，執(zhí)政績效和執(zhí)政的合憲性是核心要素。執(zhí)政的合憲性雖然不能完全導(dǎo)致社會公眾對政黨執(zhí)政的認可與服從，但可以加深和推動社會民眾對政黨執(zhí)政合法性的認同。新中國成立初期，由于中國共產(chǎn)黨理論的感召力、路線、方針、政策的正確性，特別是為實現(xiàn)社會公眾利益在革命斗爭中所取得的巨大功績，是鑄就中國共產(chǎn)黨執(zhí)政具有合法性的主要因素。但隨著時間的推移和社會公眾對黨在新民主主義革命中所取得的豐功偉績記憶的流失，其執(zhí)政的合法性資源需要進行必要的新陳代謝，才能保障社會民眾對黨持續(xù)執(zhí)政的心理認同。而執(zhí)政的合憲性無疑是黨彌補執(zhí)政舊資源流失的重要替代因素。因此，需要在憲法文本中及時地對黨的執(zhí)政地位問題予以確認，才能促進和推動社會公眾對黨執(zhí)政的認可與服從。否則，憲法文本中缺少對黨執(zhí)政的確認，將會導(dǎo)致執(zhí)政舊資源流失的同時，因無新資源的及時替代而引發(fā)執(zhí)政合法性的危機。

2.黨政不分下的權(quán)力高度集中弊端。由于憲法只確認了黨的領(lǐng)導(dǎo)，而未對執(zhí)政進行確立，導(dǎo)致將黨執(zhí)政的客觀事實等同于領(lǐng)導(dǎo)，將領(lǐng)導(dǎo)亦視為執(zhí)政。這種兩者的互換和等同，在憲法未對執(zhí)政過程中政黨運用國家公共權(quán)力進行程序規(guī)范的情況下，沿用了從新民主主義革命過程中傳承下來的領(lǐng)導(dǎo)程序。在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)程序下，從橫向而言，國家機關(guān)及其社會和政治團體的權(quán)力集中于各級黨組織；從縱向而言，按照下級服從上級的組織原則，權(quán)力集中于黨中央。1958年6月10日，在《中共中央關(guān)于成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》中明確提出：“大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個‘政治設(shè)計院’，沒有兩個‘政治設(shè)計院’。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執(zhí)行和細節(jié)決策屬政府機構(gòu)和黨組。對大政方針和具體部署，政府機構(gòu)及其黨組有建議之權(quán)，但決定權(quán)在黨中央”(37)。這種黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)實踐的結(jié)果是，黨的政策在更廣闊的空間對國家事務(wù)和社會事務(wù)直接調(diào)控，黨在直接行使國家機關(guān)管理社會職能的同時，法律作為國家治理社會的手段和工具，也被黨的政策所替代。且由于各級黨組織掌控對同級司法機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員事實上的推薦和提名權(quán)，形成了司法機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人對同級黨組織書記的人身依附關(guān)系和工作向其負責，而不向人大負責的客觀現(xiàn)實，難以真正地獨立行使憲法所賦予的審判權(quán)和檢察權(quán)。

3.黨的意志與具體法律內(nèi)在的張力。由于將領(lǐng)導(dǎo)視為執(zhí)政，執(zhí)政等同于領(lǐng)導(dǎo)。造成了兩種現(xiàn)象：一是黨在實施領(lǐng)導(dǎo)的過程中，把本應(yīng)屬于領(lǐng)導(dǎo)范疇的內(nèi)容，作為執(zhí)政的內(nèi)容予以實施。使領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)屬性“影響”蛻變成了執(zhí)政的特征強制性。如1958年5月15日《中共中央關(guān)于外貿(mào)出口問題給遼寧省委的復(fù)電》中指出：“遼寧省委并告內(nèi)蒙區(qū)黨委、河北、河南……和地質(zhì)部、外貿(mào)部：鑒于遼南旱情確實嚴重，同意遼寧省委七、八月份為外省制造的排灌設(shè)備緩期交貨，以支援遼寧抗旱。但是，湖南和山東部分地區(qū)也有嚴重干旱，該兩省的定貨不要推遲”(38)。此批復(fù)不僅超越了適用的范圍：中國共產(chǎn)黨組織內(nèi)部，直接命令了國家機關(guān)地質(zhì)部和外貿(mào)部。而且在內(nèi)容的表述中，“該兩省的定貨不要推遲”帶有顯著的強制性。二是在執(zhí)政過程中，本應(yīng)將黨的主張或意志通過合法程序，轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵竞?，以國家機關(guān)名義發(fā)出的文件或決定，如《中共中央關(guān)于貿(mào)易外匯體制的決定》中指出，“建國以來，國家對于貿(mào)易外匯實行統(tǒng)一管理和重點使用。事實證明這樣做是正確的。……這個方針不容有任何動搖”(39)。上述事實表明，黨在執(zhí)政的過程中，因習(xí)慣于領(lǐng)導(dǎo)的過程和程序，依然運用領(lǐng)導(dǎo)方式和程序行使國家公共權(quán)力，不是按照法定的執(zhí)政程序運用國家公共權(quán)力。其后果是黨的主張因未經(jīng)過合法程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，形成了黨的決定與國家具體法律或政策難以統(tǒng)一甚至沖突的現(xiàn)象。上述《中共中央關(guān)于貿(mào)易外匯體制的決定》與《中華人民共和國國務(wù)院組織法》所規(guī)定的“各部、各委員會工作中的方針、政策、計劃和重大行政措施，應(yīng)向國務(wù)院請示報告，由國務(wù)院決定”(40)存在著內(nèi)在的張力，因為依照國務(wù)院組織法，貿(mào)易外匯體制，應(yīng)由國務(wù)院決定采用何種模式，這種由黨直接決定行政機關(guān)各部門管理體制的行為，明顯地將黨的決定置于國務(wù)院組織法之上。