最近，“溫州土地出讓金續(xù)費(fèi)事件”引起社會(huì)廣泛關(guān)注。這既是一個(gè)社會(huì)政策問(wèn)題，也是一個(gè)法律問(wèn)題。但這個(gè)問(wèn)題要分析清楚，還得從地權(quán)制度和住房制度改革說(shuō)起。我們知道，從1990年代我國(guó)住房制度改革以來(lái)，公租房逐漸演變成為了私有房，人們成為了名副其實(shí)的房主。雖是房主，但不是地主。房產(chǎn)是個(gè)人的，房產(chǎn)權(quán)的期限也是永遠(yuǎn)的，但房產(chǎn)之下的土地不是私有的，而是國(guó)有的，個(gè)人所有的只是土地使用權(quán)，而且這個(gè)土地使用權(quán)還是有期限的。土地使用權(quán)的期限有70年、50年、40年、20年不等。土地使用權(quán)期限未屆滿(mǎn)時(shí)，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是：私有房產(chǎn)、私有土地使用權(quán)、國(guó)有土地所有權(quán)。當(dāng)土地使用權(quán)期限屆滿(mǎn)后，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)則變成了：私有房產(chǎn)，國(guó)有土地使用權(quán)、國(guó)有土地所有權(quán)。房主失去了土地使用權(quán)，要想繼續(xù)使用該土地，按照溫州市行政機(jī)關(guān)的做法，就得再繳納土地使用權(quán)出讓金費(fèi)，即再購(gòu)買(mǎi)一次土地使用權(quán)。否則，失去土地使用權(quán)的私有房產(chǎn)就出現(xiàn)了地權(quán)與房權(quán)矛盾。

媒體和專(zhuān)業(yè)人士關(guān)心的主要是法律規(guī)定，而老百姓關(guān)心的則是財(cái)產(chǎn)負(fù)擔(dān)。大多數(shù)人認(rèn)為，當(dāng)年買(mǎi)房時(shí)付出了幾十年、兩代人的大部分積蓄，可以說(shuō)是傾其所有或傾其大部。滿(mǎn)以為可以一次性搞定永享房產(chǎn)，結(jié)果卻不是這樣。幾十年后，當(dāng)土地使用權(quán)期限屆滿(mǎn)時(shí)，還得再次付出巨額資金。事出很多人的意外，大家難以接受。因?yàn)榘凑者@個(gè)邏輯，公民祖祖輩輩都要對(duì)自己私有房產(chǎn)之下的土地使用權(quán)付費(fèi)。在這里，主要談?wù)劮蓡?wèn)題。

第一，房權(quán)與地權(quán)分離引發(fā)的問(wèn)題。憲法規(guī)定城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村土地屬于集體所有。在我國(guó)沒(méi)有私人所有的土地。在國(guó)有土地之上的房產(chǎn)，簡(jiǎn)單的邏輯結(jié)論應(yīng)該是國(guó)有房產(chǎn)。地權(quán)與房權(quán)一致，法律關(guān)系就順暢，就不會(huì)有矛盾局面。但是，我國(guó)住房制度改革的核心，就是要在不改變土地所有權(quán)國(guó)有的前提下，實(shí)現(xiàn)房屋產(chǎn)權(quán)私有化。但這就會(huì)出現(xiàn)法律上的地權(quán)與房權(quán)矛盾。為了解決這個(gè)法律上的矛盾，我們就將地權(quán)進(jìn)行了分離，把地權(quán)分成了所有權(quán)和使用權(quán)，土地所有權(quán)仍然屬于國(guó)家，分離出來(lái)的使用權(quán)則可歸私人所有。這樣一來(lái)，法律上的權(quán)利關(guān)系就順暢了，地權(quán)中的土地使用權(quán)與房權(quán)就一致了。

地權(quán)與房權(quán)的一致性問(wèn)題解決了，但因?yàn)橐?guī)定了土地使用權(quán)期限制度，又產(chǎn)生了另一個(gè)問(wèn)題，那就是土地使用權(quán)期限屆滿(mǎn)后又該如何。這個(gè)問(wèn)題并不是今天才出現(xiàn)，而是住房制度改革當(dāng)初就存在的問(wèn)題。住房制度改革的設(shè)計(jì)，當(dāng)初就應(yīng)該對(duì)此幾十年后必然出現(xiàn)的問(wèn)題作出頂層設(shè)計(jì)和明確規(guī)定。遺憾的是，這個(gè)問(wèn)題一直沒(méi)有直截了當(dāng)作出明確無(wú)疑的規(guī)定。在這個(gè)法律背景下，“溫州土地出讓金續(xù)費(fèi)事件”就出現(xiàn)了。即便沒(méi)有“溫州土地出讓金續(xù)費(fèi)事件”，也還會(huì)有類(lèi)似事件出現(xiàn)。這個(gè)問(wèn)題不容再回避和拖延了，制度設(shè)計(jì)者、立法者應(yīng)當(dāng)直面問(wèn)題，解決問(wèn)題，堵塞漏洞。

第二，土地使用權(quán)及其出讓金是財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也涉及人身自由權(quán)的實(shí)現(xiàn)。房屋從來(lái)都是建立在土地之上，而不是空中樓閣。

房屋所有權(quán)

和在房屋之下的土地使用權(quán)自然就是一個(gè)不可分割的權(quán)利。同樣，房款和土地使用權(quán)出讓金也是依附于房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)上的權(quán)利，即公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。進(jìn)而言之，土地使用權(quán)及其出讓金不僅是公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，毫無(wú)疑問(wèn)也是財(cái)產(chǎn)權(quán)中的最大權(quán)利之一。

不僅如此，房屋除了是公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)外，還附有人身自由權(quán)的內(nèi)容。從憲法規(guī)定來(lái)看，住宅自由是人身自由權(quán)范疇。人在家中住，不僅是在一個(gè)財(cái)產(chǎn)范圍內(nèi)，更是生活的空間、自由的空間、家庭的空間。所以房產(chǎn)同時(shí)也是人身自由權(quán)范疇。房屋之下的土地使用權(quán)，也就必然與房屋之內(nèi)的人身自由權(quán)相聯(lián)系，與之相交融。這就意味著，房屋及其土地使用權(quán)兼具財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身自由權(quán)兩種性質(zhì)。無(wú)論是作為財(cái)產(chǎn)權(quán)，還是作為人身自由權(quán)，都屬于公民的權(quán)利與自由。行政機(jī)關(guān)在行政管理中處理這樣那樣的事物，涉及公民權(quán)利自由時(shí)，首先必須尊重公民權(quán)利，敬畏公民權(quán)利，而不能無(wú)視甚至是踐踏公民權(quán)利。公民當(dāng)初購(gòu)買(mǎi)房屋時(shí)，已經(jīng)合法取得了房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)。黨的十八屆四中全會(huì)決定規(guī)定，行政機(jī)關(guān)法無(wú)授權(quán)不可為。行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。

第三，公民基本權(quán)利由憲法和法律規(guī)定。公民享有哪些基本權(quán)利，歷來(lái)都是由憲法作出規(guī)定的，在憲法規(guī)定基礎(chǔ)上再由全國(guó)人大的法律作出進(jìn)一步的規(guī)定。也就是說(shuō)，憲法規(guī)定公民基本權(quán)利，保護(hù)公民基本權(quán)利，其他任何機(jī)構(gòu)和任何規(guī)范都不得對(duì)屬于憲法和法律規(guī)定的內(nèi)容擅自作出規(guī)定和進(jìn)行限制。這是一個(gè)法治國(guó)家必須堅(jiān)持的憲法原則。因此，在《立法法》中早就有明確規(guī)定，對(duì)公民基本權(quán)利的限制、剝奪只能由全國(guó)人大作出法律規(guī)定，基本權(quán)利屬于全國(guó)人大立法的專(zhuān)屬事項(xiàng)。除此之外，無(wú)論是國(guó)務(wù)院還是地方人大、地方政府都無(wú)權(quán)對(duì)基本權(quán)利事項(xiàng)作出規(guī)定和進(jìn)行限制。

根據(jù)我國(guó)法律體系，房屋的土地使用權(quán)及其出讓金，不屬于地方事項(xiàng)，而是全國(guó)性事項(xiàng)、普遍性事項(xiàng)、事關(guān)全國(guó)公民的重大事項(xiàng)。同時(shí)，房屋的土地使用權(quán)及其出讓金事項(xiàng)，也不屬于具體執(zhí)行性事項(xiàng)。因?yàn)?，?zhí)行性事項(xiàng)不僅是憲法和法律有規(guī)定，而且是在法律上留有地方人大和地方政府具體規(guī)定空間的事項(xiàng)。從目前的法律規(guī)定看，房屋土地使用權(quán)及其出讓金，法律沒(méi)有授權(quán)地方人大或地方政府作出具體的執(zhí)行規(guī)定。從法理上分析，房屋土地使用權(quán)及其出讓金，涉及每一個(gè)公民權(quán)利。無(wú)論是原則規(guī)定、變更規(guī)定還是執(zhí)行規(guī)定、補(bǔ)充規(guī)定，立法規(guī)定權(quán)都保留在全國(guó)人大法律手中。所以，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)對(duì)“土地出讓金續(xù)費(fèi)”問(wèn)題作出規(guī)定，即便是地方立法也是無(wú)權(quán)規(guī)定，更不用說(shuō)一個(gè)行政機(jī)關(guān)的紅頭文件了。

第四，土地使用權(quán)及其出讓金問(wèn)題已有法律規(guī)定。房產(chǎn)和土地使用權(quán)，都屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)中的物權(quán)范疇?！段餀?quán)法》對(duì)此的規(guī)定是，該法第149條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)的，自動(dòng)續(xù)期。”這條規(guī)定有兩層意思。第一層意思，土地使用權(quán)到期后，該權(quán)利仍然在原房屋所有人手中，既沒(méi)有轉(zhuǎn)移權(quán)利，權(quán)利也沒(méi)有消失或者終止。第二層意思，土地使用權(quán)到期后，權(quán)利繼續(xù)不是人為的審批，也不是重新獲得，而是自動(dòng)獲得的，也就是自動(dòng)續(xù)期。這里，有一個(gè)非常嚴(yán)格的法律界限問(wèn)題，那就是隨著土地使用權(quán)的私有，地隨房走，土地使用權(quán)期限屆滿(mǎn)之后，并不是再次收回國(guó)有的又一次有償賣(mài)出，而是土地使用權(quán)再次續(xù)期。當(dāng)初之所以需要支付土地使用權(quán)出讓金，是因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)是國(guó)家的，不是房產(chǎn)所有權(quán)人的。通過(guò)買(mǎi)賣(mài)關(guān)系，將房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給公民，公民才需要付出這筆費(fèi)用。而《物權(quán)法》的上述規(guī)定，意味著土地使用權(quán)是房屋所有人的，不是其他人的。這個(gè)過(guò)程是自動(dòng)繼續(xù)的，而不是再一次的買(mǎi)賣(mài)。

“溫州土地出讓金續(xù)費(fèi)事件”很快就會(huì)過(guò)去，據(jù)媒體報(bào)道國(guó)土資源部已赴溫州進(jìn)行調(diào)研。未來(lái)的立法或者頂層設(shè)計(jì)無(wú)非三種結(jié)果：一是像溫州行政機(jī)關(guān)那樣，再一次巨額收費(fèi)后續(xù)土地使用權(quán)期限。二是象征性收費(fèi)后續(xù)土地使用權(quán)期限。三是無(wú)須收費(fèi)后續(xù)土地使用權(quán)期限。從社會(huì)政策角度看，筆者認(rèn)為后兩種結(jié)果有合法性和正當(dāng)性，也符合國(guó)情。因?yàn)?，公民獲得土地使用權(quán)的根據(jù)，是房屋所有權(quán)。既然房屋所有權(quán)這個(gè)根據(jù)沒(méi)有改變，那么土地使用權(quán)這個(gè)結(jié)果也不會(huì)失去。否則，不僅權(quán)利關(guān)系混亂，權(quán)利邏輯也會(huì)顛倒。