楊小軍:從法律上分析“土地出讓金續(xù)費(fèi)事件”

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楊小軍:從法律上分析“土地出讓金續(xù)費(fèi)事件”

最近,“溫州土地出讓金續(xù)費(fèi)事件”引起社會廣泛關(guān)注。這既是一個社會政策問題,也是一個法律問題。但這個問題要分析清楚,還得從地權(quán)制度和住房制度改革說起。我們知道,從1990年代我國住房制度改革以來,公租房逐漸演變成為了私有房,人們成為了名副其實的房主。雖是房主,但不是地主。房產(chǎn)是個人的,房產(chǎn)權(quán)的期限也是永遠(yuǎn)的,但房產(chǎn)之下的土地不是私有的,而是國有的,個人所有的只是土地使用權(quán),而且這個土地使用權(quán)還是有期限的。土地使用權(quán)的期限有70年、50年、40年、20年不等。土地使用權(quán)期限未屆滿時,其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是:私有房產(chǎn)、私有土地使用權(quán)、國有土地所有權(quán)。當(dāng)土地使用權(quán)期限屆滿后,其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)則變成了:私有房產(chǎn),國有土地使用權(quán)、國有土地所有權(quán)。房主失去了土地使用權(quán),要想繼續(xù)使用該土地,按照溫州市行政機(jī)關(guān)的做法,就得再繳納土地使用權(quán)出讓金費(fèi),即再購買一次土地使用權(quán)。否則,失去土地使用權(quán)的私有房產(chǎn)就出現(xiàn)了地權(quán)與房權(quán)矛盾。

媒體和專業(yè)人士關(guān)心的主要是法律規(guī)定,而老百姓關(guān)心的則是財產(chǎn)負(fù)擔(dān)。大多數(shù)人認(rèn)為,當(dāng)年買房時付出了幾十年、兩代人的大部分積蓄,可以說是傾其所有或傾其大部。滿以為可以一次性搞定永享房產(chǎn),結(jié)果卻不是這樣。幾十年后,當(dāng)土地使用權(quán)期限屆滿時,還得再次付出巨額資金。事出很多人的意外,大家難以接受。因為按照這個邏輯,公民祖祖輩輩都要對自己私有房產(chǎn)之下的土地使用權(quán)付費(fèi)。在這里,主要談?wù)劮蓡栴}。

第一,房權(quán)與地權(quán)分離引發(fā)的問題。憲法規(guī)定城市土地屬于國家所有,農(nóng)村土地屬于集體所有。在我國沒有私人所有的土地。在國有土地之上的房產(chǎn),簡單的邏輯結(jié)論應(yīng)該是國有房產(chǎn)。地權(quán)與房權(quán)一致,法律關(guān)系就順暢,就不會有矛盾局面。但是,我國住房制度改革的核心,就是要在不改變土地所有權(quán)國有的前提下,實現(xiàn)房屋產(chǎn)權(quán)私有化。但這就會出現(xiàn)法律上的地權(quán)與房權(quán)矛盾。為了解決這個法律上的矛盾,我們就將地權(quán)進(jìn)行了分離,把地權(quán)分成了所有權(quán)和使用權(quán),土地所有權(quán)仍然屬于國家,分離出來的使用權(quán)則可歸私人所有。這樣一來,法律上的權(quán)利關(guān)系就順暢了,地權(quán)中的土地使用權(quán)與房權(quán)就一致了。

地權(quán)與房權(quán)的一致性問題解決了,但因為規(guī)定了土地使用權(quán)期限制度,又產(chǎn)生了另一個問題,那就是土地使用權(quán)期限屆滿后又該如何。這個問題并不是今天才出現(xiàn),而是住房制度改革當(dāng)初就存在的問題。住房制度改革的設(shè)計,當(dāng)初就應(yīng)該對此幾十年后必然出現(xiàn)的問題作出頂層設(shè)計和明確規(guī)定。遺憾的是,這個問題一直沒有直截了當(dāng)作出明確無疑的規(guī)定。在這個法律背景下,“溫州土地出讓金續(xù)費(fèi)事件”就出現(xiàn)了。即便沒有“溫州土地出讓金續(xù)費(fèi)事件”,也還會有類似事件出現(xiàn)。這個問題不容再回避和拖延了,制度設(shè)計者、立法者應(yīng)當(dāng)直面問題,解決問題,堵塞漏洞。

第二,土地使用權(quán)及其出讓金是財產(chǎn)權(quán)利,也涉及人身自由權(quán)的實現(xiàn)。房屋從來都是建立在土地之上,而不是空中樓閣。

房屋所有權(quán)

和在房屋之下的土地使用權(quán)自然就是一個不可分割的權(quán)利。同樣,房款和土地使用權(quán)出讓金也是依附于房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)上的權(quán)利,即公民的財產(chǎn)權(quán)。進(jìn)而言之,土地使用權(quán)及其出讓金不僅是公民的財產(chǎn)權(quán),毫無疑問也是財產(chǎn)權(quán)中的最大權(quán)利之一。

不僅如此,房屋除了是公民的財產(chǎn)權(quán)外,還附有人身自由權(quán)的內(nèi)容。從憲法規(guī)定來看,住宅自由是人身自由權(quán)范疇。人在家中住,不僅是在一個財產(chǎn)范圍內(nèi),更是生活的空間、自由的空間、家庭的空間。所以房產(chǎn)同時也是人身自由權(quán)范疇。房屋之下的土地使用權(quán),也就必然與房屋之內(nèi)的人身自由權(quán)相聯(lián)系,與之相交融。這就意味著,房屋及其土地使用權(quán)兼具財產(chǎn)權(quán)和人身自由權(quán)兩種性質(zhì)。無論是作為財產(chǎn)權(quán),還是作為人身自由權(quán),都屬于公民的權(quán)利與自由。行政機(jī)關(guān)在行政管理中處理這樣那樣的事物,涉及公民權(quán)利自由時,首先必須尊重公民權(quán)利,敬畏公民權(quán)利,而不能無視甚至是踐踏公民權(quán)利。公民當(dāng)初購買房屋時,已經(jīng)合法取得了房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)。黨的十八屆四中全會決定規(guī)定,行政機(jī)關(guān)法無授權(quán)不可為。行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力,沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。

第三,公民基本權(quán)利由憲法和法律規(guī)定。公民享有哪些基本權(quán)利,歷來都是由憲法作出規(guī)定的,在憲法規(guī)定基礎(chǔ)上再由全國人大的法律作出進(jìn)一步的規(guī)定。也就是說,憲法規(guī)定公民基本權(quán)利,保護(hù)公民基本權(quán)利,其他任何機(jī)構(gòu)和任何規(guī)范都不得對屬于憲法和法律規(guī)定的內(nèi)容擅自作出規(guī)定和進(jìn)行限制。這是一個法治國家必須堅持的憲法原則。因此,在《立法法》中早就有明確規(guī)定,對公民基本權(quán)利的限制、剝奪只能由全國人大作出法律規(guī)定,基本權(quán)利屬于全國人大立法的專屬事項。除此之外,無論是國務(wù)院還是地方人大、地方政府都無權(quán)對基本權(quán)利事項作出規(guī)定和進(jìn)行限制。

根據(jù)我國法律體系,房屋的土地使用權(quán)及其出讓金,不屬于地方事項,而是全國性事項、普遍性事項、事關(guān)全國公民的重大事項。同時,房屋的土地使用權(quán)及其出讓金事項,也不屬于具體執(zhí)行性事項。因為,執(zhí)行性事項不僅是憲法和法律有規(guī)定,而且是在法律上留有地方人大和地方政府具體規(guī)定空間的事項。從目前的法律規(guī)定看,房屋土地使用權(quán)及其出讓金,法律沒有授權(quán)地方人大或地方政府作出具體的執(zhí)行規(guī)定。從法理上分析,房屋土地使用權(quán)及其出讓金,涉及每一個公民權(quán)利。無論是原則規(guī)定、變更規(guī)定還是執(zhí)行規(guī)定、補(bǔ)充規(guī)定,立法規(guī)定權(quán)都保留在全國人大法律手中。所以,行政機(jī)關(guān)無權(quán)對“土地出讓金續(xù)費(fèi)”問題作出規(guī)定,即便是地方立法也是無權(quán)規(guī)定,更不用說一個行政機(jī)關(guān)的紅頭文件了。

第四,土地使用權(quán)及其出讓金問題已有法律規(guī)定。房產(chǎn)和土地使用權(quán),都屬于財產(chǎn)權(quán)中的物權(quán)范疇?!段餀?quán)法》對此的規(guī)定是,該法第149條規(guī)定:“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,自動續(xù)期。”這條規(guī)定有兩層意思。第一層意思,土地使用權(quán)到期后,該權(quán)利仍然在原房屋所有人手中,既沒有轉(zhuǎn)移權(quán)利,權(quán)利也沒有消失或者終止。第二層意思,土地使用權(quán)到期后,權(quán)利繼續(xù)不是人為的審批,也不是重新獲得,而是自動獲得的,也就是自動續(xù)期。這里,有一個非常嚴(yán)格的法律界限問題,那就是隨著土地使用權(quán)的私有,地隨房走,土地使用權(quán)期限屆滿之后,并不是再次收回國有的又一次有償賣出,而是土地使用權(quán)再次續(xù)期。當(dāng)初之所以需要支付土地使用權(quán)出讓金,是因為土地使用權(quán)是國家的,不是房產(chǎn)所有權(quán)人的。通過買賣關(guān)系,將房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給公民,公民才需要付出這筆費(fèi)用。而《物權(quán)法》的上述規(guī)定,意味著土地使用權(quán)是房屋所有人的,不是其他人的。這個過程是自動繼續(xù)的,而不是再一次的買賣。

“溫州土地出讓金續(xù)費(fèi)事件”很快就會過去,據(jù)媒體報道國土資源部已赴溫州進(jìn)行調(diào)研。未來的立法或者頂層設(shè)計無非三種結(jié)果:一是像溫州行政機(jī)關(guān)那樣,再一次巨額收費(fèi)后續(xù)土地使用權(quán)期限。二是象征性收費(fèi)后續(xù)土地使用權(quán)期限。三是無須收費(fèi)后續(xù)土地使用權(quán)期限。從社會政策角度看,筆者認(rèn)為后兩種結(jié)果有合法性和正當(dāng)性,也符合國情。因為,公民獲得土地使用權(quán)的根據(jù),是房屋所有權(quán)。既然房屋所有權(quán)這個根據(jù)沒有改變,那么土地使用權(quán)這個結(jié)果也不會失去。否則,不僅權(quán)利關(guān)系混亂,權(quán)利邏輯也會顛倒。

責(zé)任編輯:佘小莉校對:郭浩最后修改:
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