荒政體系建立與救助

中共為消弭災(zāi)荒帶來的基層社會動蕩，一方面加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)，一方面采取各種措施解決民生問題，而積極賑濟(jì)與建立備荒制度是解決民生的主要內(nèi)容，也關(guān)系到民眾與中共政權(quán)的情感和信任問題。賑濟(jì)災(zāi)荒是抗戰(zhàn)時期中共民生政策的重要組成部分，也是根據(jù)地一項重要的社會政策?？箲?zhàn)時期邊區(qū)的荒政主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

建立健全邊區(qū)的災(zāi)荒救助體系。邊區(qū)的賑災(zāi)機(jī)關(guān)是由蘇維埃時期的陜甘革命蘇區(qū)互濟(jì)會演變而來?；?jì)會是蘇維埃政府內(nèi)務(wù)部的附屬機(jī)構(gòu)，盡管其性質(zhì)是以救濟(jì)“被難”紅軍戰(zhàn)士及其家屬為宗旨，但從現(xiàn)有的文獻(xiàn)看，互濟(jì)會也從事民間災(zāi)荒救濟(jì)。1938年9月2日，邊區(qū)政府成立賑濟(jì)委員會，1940年3月，邊區(qū)黨委和政府決定：“為了加強(qiáng)賑濟(jì)工作之領(lǐng)導(dǎo)及推行，各縣應(yīng)即組織賑濟(jì)委員會，委員五至七人，以縣委書記、縣長、縣互濟(jì)會主任、后援會主任、保安隊長及當(dāng)?shù)伛v軍長官組成之?？h委書記或縣長為主任委員，切實(shí)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)與推動賑務(wù)之進(jìn)行。”隨之各縣陸續(xù)成立賑濟(jì)委員會，主要負(fù)責(zé)邊區(qū)災(zāi)荒救助工作。除了賑濟(jì)委員會外，在大災(zāi)之年還設(shè)立臨時機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)救災(zāi)。

邊區(qū)制定災(zāi)荒救助政策。1940年3月30日，中共和邊區(qū)政府作出了《關(guān)于賑濟(jì)工作的決定》；1941年5月27日，邊區(qū)民政廳發(fā)布《關(guān)于賑濟(jì)災(zāi)難民的指示信》等。根據(jù)這兩個文件，筆者把邊區(qū)的賑濟(jì)政策歸納為以下幾個方面。一是做好放賑前的災(zāi)情調(diào)查統(tǒng)計工作。文件要求“調(diào)查統(tǒng)計災(zāi)民難民及移民的數(shù)目，合理施放”；在調(diào)查統(tǒng)計好之后，“按人數(shù)多寡及需要救濟(jì)的程度，分別給以適當(dāng)?shù)木葷?jì)”；但“凡是急需賑濟(jì)者，而當(dāng)?shù)厝罕娪譄o法調(diào)劑者，應(yīng)即時給以救濟(jì)，無需死板的一定要待調(diào)查統(tǒng)計好再進(jìn)行救濟(jì)，就會失掉了救濟(jì)的作用”。二是堅持民主與公平原則。災(zāi)情調(diào)查“應(yīng)發(fā)動群眾參加這一運(yùn)動，每一次要救濟(jì)者，必須經(jīng)過群眾的討論”；“要注意糾正過去一般化、平均分配的救濟(jì)方式和干部的私情觀念及營私舞弊等，真正是做到公平合理”；民政廳要求“最好由難民們討論如何放法才為合理，才能真正地解決災(zāi)民饑寒的實(shí)際問題。反對敷衍塞責(zé)，反對貪污，反對私情觀念。”賑濟(jì)必須使“受救濟(jì)的貧苦人民得到實(shí)惠”，以提高民眾對政府的信任，“使人民與政府更加親密起來”。三是規(guī)定賑款、賑糧發(fā)放程序。經(jīng)過調(diào)查、群眾討論并確定數(shù)量后，“以區(qū)為單位的經(jīng)過縣賑濟(jì)委員會的審查核準(zhǔn)”，將賑款、賑糧發(fā)到災(zāi)民手中。每次賑濟(jì)完成后，應(yīng)做詳細(xì)的工作總結(jié)。四是采取多渠道積極的賑濟(jì)措施，幫助災(zāi)民進(jìn)行生產(chǎn)。

邊區(qū)政府的賑濟(jì)活動。邊區(qū)的賑濟(jì)主要包括救濟(jì)春荒、急賑、民間互濟(jì)與調(diào)劑、允許民間借貸等多種方式。救濟(jì)春荒是邊區(qū)賑濟(jì)工作中最主要的組成部分。1940年發(fā)生春荒，為保證春耕生產(chǎn)，邊區(qū)撥出現(xiàn)款40425元、小米880石對三邊分區(qū)、關(guān)中分區(qū)、安塞、神府、延川、安定等進(jìn)行賑濟(jì)。同年六七月發(fā)生水雹災(zāi)后，邊區(qū)政府撥款8萬元，糧900石進(jìn)行急賑。1941年2月，因曲子、環(huán)縣、神府、靖邊發(fā)生饑荒，邊區(qū)民政廳撥糧3470石，款7萬元進(jìn)行救濟(jì)。還動員富裕戶拿出存糧救濟(jì)周圍的災(zāi)民，如靖邊縣動員富戶出糧394石，幫助災(zāi)民度荒，收到了較好的效果。1942年春，曲子縣政府為保證春耕順利進(jìn)行，根據(jù)邊區(qū)政府指示拿出公糧90石借給困難群眾，還借給群眾公草52萬斤解決耕畜草料問題。1945年大旱后，一方面邊區(qū)政府撥糧300石進(jìn)行急賑，還發(fā)動群眾互濟(jì)。此外也允許民間借貸，邊區(qū)政府不拘一格的賑濟(jì)方式，不但幫助困難民眾度過饑荒，而且對發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有重要的意義。

發(fā)放農(nóng)貸也是一種賑濟(jì)方式。1942年環(huán)縣發(fā)生旱災(zāi)，邊區(qū)政府在發(fā)賑糧30石、賑款1500元的同時，還發(fā)放農(nóng)貸10萬元，用于購置種子、耕牛、農(nóng)具。邊區(qū)各級政府還發(fā)動募捐救災(zāi)，1942年水災(zāi)后，邊區(qū)成立的救災(zāi)臨時委員會發(fā)起了救災(zāi)募捐活動，得到各機(jī)關(guān)團(tuán)體的熱烈響應(yīng)，共計募款71914.2元（邊幣）、衣服153件等。在此次募捐中，商會系統(tǒng)募捐19500元，公營商店募捐6000元，民眾劇團(tuán)募捐12000元。延安市機(jī)關(guān)募集款5.1萬元，細(xì)糧3.6石，衣服60余件。1945年關(guān)中大旱后，新寧縣不但捐助小麥、苞谷，還捐牛、驢和農(nóng)具幫助災(zāi)民恢復(fù)生產(chǎn)。通過各種募捐活動，在邊區(qū)形成了全民關(guān)注與救濟(jì)災(zāi)荒的社會風(fēng)氣。

災(zāi)荒是對中共各級政府執(zhí)政能力的考驗(yàn)，邊區(qū)除了賑災(zāi)，還積極組織災(zāi)后重建，幫助災(zāi)民恢復(fù)生產(chǎn)。1941年6月，為幫助災(zāi)民進(jìn)行生產(chǎn)，邊區(qū)給三邊、隴東、延安分別撥賑濟(jì)款幫助災(zāi)民購買種子、農(nóng)具。1943年9月，志丹等地區(qū)遭遇雹災(zāi)，災(zāi)情嚴(yán)重，志丹縣政府召開政務(wù)會議，討論救災(zāi)和重建辦法。綏德縣政府在雹災(zāi)后，采取對災(zāi)民酌減公糧、組織貧民移民南下開荒、發(fā)動家庭婦女紡花等措施恢復(fù)生產(chǎn)。

邊區(qū)采取積極的備荒政策?？箲?zhàn)時期邊區(qū)還積極采取備荒政策，主要是恢復(fù)傳統(tǒng)的義倉制度。邊區(qū)首次倡導(dǎo)義倉、義田的是新正縣三區(qū)雷莊鄉(xiāng)鄉(xiāng)長張清益。辦法是發(fā)動民眾“投工開出一份公共的荒地，公地產(chǎn)的糧食歸大家所有，統(tǒng)一儲存使用”。為了管理義倉，由全村公推委員五人，對義倉進(jìn)行管理。張清益創(chuàng)辦義倉及其管理模式在邊區(qū)得到推廣，首先在新正縣和關(guān)中分區(qū)得到響應(yīng)。1944年邊區(qū)普遍建立了義倉，開墾義田，有了義倉糧。關(guān)中新正有義倉56個，義田1900畝；赤水義倉29個，義田920畝；淳耀義倉25個，義田500畝；新寧義倉43個，義田1300畝。1945年，隴東分區(qū)有義倉67處。1945年春夏發(fā)生旱災(zāi)，西北局發(fā)出防旱備荒的緊急指示，要求充實(shí)和建立多樣化的義倉，各地普遍建立了義倉。

抗戰(zhàn)時期，自然災(zāi)害不僅給群眾的生產(chǎn)、生活帶來了巨大的損失，也考驗(yàn)著中共在邊區(qū)的執(zhí)政能力。這一時期，中共十分重視災(zāi)荒救助，一方面著手建立現(xiàn)代救荒系統(tǒng)，健全救助機(jī)構(gòu)和建立救災(zāi)制度；另一方面，利用與嫁接傳統(tǒng)的備荒機(jī)制，發(fā)動民眾建立義倉。總體來看，抗戰(zhàn)時期邊區(qū)的荒政是積極和有效的，也反映了我們黨的執(zhí)政能力。尤其抗戰(zhàn)進(jìn)入相持階段和皖南事變發(fā)生后，國民政府加強(qiáng)了對邊區(qū)的政治、軍事和經(jīng)濟(jì)封鎖。邊區(qū)不僅面臨著經(jīng)濟(jì)困難，又遭受了兩次大災(zāi)害，即1940年的大旱災(zāi)和1942年的大水災(zāi)，使邊區(qū)進(jìn)入抗戰(zhàn)最困難時期。中共各級政府采取了積極應(yīng)對的態(tài)度，對災(zāi)民進(jìn)行積極救助，使災(zāi)區(qū)人民能夠平安度過災(zāi)期，災(zāi)后通過政府農(nóng)貸和民間調(diào)劑等方式，幫助災(zāi)區(qū)人民恢復(fù)生產(chǎn)，使邊區(qū)經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)保持了良好的態(tài)勢。

（作者單位：陜西師范大學(xué)）