荒政體系建立與救助

中共為消弭災荒帶來的基層社會動蕩，一方面加強政權建設，一方面采取各種措施解決民生問題，而積極賑濟與建立備荒制度是解決民生的主要內容，也關系到民眾與中共政權的情感和信任問題。賑濟災荒是抗戰(zhàn)時期中共民生政策的重要組成部分，也是根據地一項重要的社會政策。抗戰(zhàn)時期邊區(qū)的荒政主要表現在以下幾個方面。

建立健全邊區(qū)的災荒救助體系。邊區(qū)的賑災機關是由蘇維埃時期的陜甘革命蘇區(qū)互濟會演變而來。互濟會是蘇維埃政府內務部的附屬機構，盡管其性質是以救濟“被難”紅軍戰(zhàn)士及其家屬為宗旨，但從現有的文獻看，互濟會也從事民間災荒救濟。1938年9月2日，邊區(qū)政府成立賑濟委員會，1940年3月，邊區(qū)黨委和政府決定：“為了加強賑濟工作之領導及推行，各縣應即組織賑濟委員會，委員五至七人，以縣委書記、縣長、縣互濟會主任、后援會主任、保安隊長及當地駐軍長官組成之?？h委書記或縣長為主任委員，切實負責領導與推動賑務之進行。”隨之各縣陸續(xù)成立賑濟委員會，主要負責邊區(qū)災荒救助工作。除了賑濟委員會外，在大災之年還設立臨時機關負責救災。

邊區(qū)制定災荒救助政策。1940年3月30日，中共和邊區(qū)政府作出了《關于賑濟工作的決定》；1941年5月27日，邊區(qū)民政廳發(fā)布《關于賑濟災難民的指示信》等。根據這兩個文件，筆者把邊區(qū)的賑濟政策歸納為以下幾個方面。一是做好放賑前的災情調查統(tǒng)計工作。文件要求“調查統(tǒng)計災民難民及移民的數目，合理施放”；在調查統(tǒng)計好之后，“按人數多寡及需要救濟的程度，分別給以適當的救濟”；但“凡是急需賑濟者，而當地群眾又無法調劑者，應即時給以救濟，無需死板的一定要待調查統(tǒng)計好再進行救濟，就會失掉了救濟的作用”。二是堅持民主與公平原則。災情調查“應發(fā)動群眾參加這一運動，每一次要救濟者，必須經過群眾的討論”；“要注意糾正過去一般化、平均分配的救濟方式和干部的私情觀念及營私舞弊等，真正是做到公平合理”；民政廳要求“最好由難民們討論如何放法才為合理，才能真正地解決災民饑寒的實際問題。反對敷衍塞責，反對貪污，反對私情觀念。”賑濟必須使“受救濟的貧苦人民得到實惠”，以提高民眾對政府的信任，“使人民與政府更加親密起來”。三是規(guī)定賑款、賑糧發(fā)放程序。經過調查、群眾討論并確定數量后，“以區(qū)為單位的經過縣賑濟委員會的審查核準”，將賑款、賑糧發(fā)到災民手中。每次賑濟完成后，應做詳細的工作總結。四是采取多渠道積極的賑濟措施，幫助災民進行生產。

邊區(qū)政府的賑濟活動。邊區(qū)的賑濟主要包括救濟春荒、急賑、民間互濟與調劑、允許民間借貸等多種方式。救濟春荒是邊區(qū)賑濟工作中最主要的組成部分。1940年發(fā)生春荒，為保證春耕生產，邊區(qū)撥出現款40425元、小米880石對三邊分區(qū)、關中分區(qū)、安塞、神府、延川、安定等進行賑濟。同年六七月發(fā)生水雹災后，邊區(qū)政府撥款8萬元，糧900石進行急賑。1941年2月，因曲子、環(huán)縣、神府、靖邊發(fā)生饑荒，邊區(qū)民政廳撥糧3470石，款7萬元進行救濟。還動員富裕戶拿出存糧救濟周圍的災民，如靖邊縣動員富戶出糧394石，幫助災民度荒，收到了較好的效果。1942年春，曲子縣政府為保證春耕順利進行，根據邊區(qū)政府指示拿出公糧90石借給困難群眾，還借給群眾公草52萬斤解決耕畜草料問題。1945年大旱后，一方面邊區(qū)政府撥糧300石進行急賑，還發(fā)動群眾互濟。此外也允許民間借貸，邊區(qū)政府不拘一格的賑濟方式，不但幫助困難民眾度過饑荒，而且對發(fā)展農業(yè)生產有重要的意義。

發(fā)放農貸也是一種賑濟方式。1942年環(huán)縣發(fā)生旱災，邊區(qū)政府在發(fā)賑糧30石、賑款1500元的同時，還發(fā)放農貸10萬元，用于購置種子、耕牛、農具。邊區(qū)各級政府還發(fā)動募捐救災，1942年水災后，邊區(qū)成立的救災臨時委員會發(fā)起了救災募捐活動，得到各機關團體的熱烈響應，共計募款71914.2元（邊幣）、衣服153件等。在此次募捐中，商會系統(tǒng)募捐19500元，公營商店募捐6000元，民眾劇團募捐12000元。延安市機關募集款5.1萬元，細糧3.6石，衣服60余件。1945年關中大旱后，新寧縣不但捐助小麥、苞谷，還捐牛、驢和農具幫助災民恢復生產。通過各種募捐活動，在邊區(qū)形成了全民關注與救濟災荒的社會風氣。

災荒是對中共各級政府執(zhí)政能力的考驗，邊區(qū)除了賑災，還積極組織災后重建，幫助災民恢復生產。1941年6月，為幫助災民進行生產，邊區(qū)給三邊、隴東、延安分別撥賑濟款幫助災民購買種子、農具。1943年9月，志丹等地區(qū)遭遇雹災，災情嚴重，志丹縣政府召開政務會議，討論救災和重建辦法。綏德縣政府在雹災后，采取對災民酌減公糧、組織貧民移民南下開荒、發(fā)動家庭婦女紡花等措施恢復生產。

邊區(qū)采取積極的備荒政策。抗戰(zhàn)時期邊區(qū)還積極采取備荒政策，主要是恢復傳統(tǒng)的義倉制度。邊區(qū)首次倡導義倉、義田的是新正縣三區(qū)雷莊鄉(xiāng)鄉(xiāng)長張清益。辦法是發(fā)動民眾“投工開出一份公共的荒地，公地產的糧食歸大家所有，統(tǒng)一儲存使用”。為了管理義倉，由全村公推委員五人，對義倉進行管理。張清益創(chuàng)辦義倉及其管理模式在邊區(qū)得到推廣，首先在新正縣和關中分區(qū)得到響應。1944年邊區(qū)普遍建立了義倉，開墾義田，有了義倉糧。關中新正有義倉56個，義田1900畝；赤水義倉29個，義田920畝；淳耀義倉25個，義田500畝；新寧義倉43個，義田1300畝。1945年，隴東分區(qū)有義倉67處。1945年春夏發(fā)生旱災，西北局發(fā)出防旱備荒的緊急指示，要求充實和建立多樣化的義倉，各地普遍建立了義倉。

抗戰(zhàn)時期，自然災害不僅給群眾的生產、生活帶來了巨大的損失，也考驗著中共在邊區(qū)的執(zhí)政能力。這一時期，中共十分重視災荒救助，一方面著手建立現代救荒系統(tǒng)，健全救助機構和建立救災制度；另一方面，利用與嫁接傳統(tǒng)的備荒機制，發(fā)動民眾建立義倉?？傮w來看，抗戰(zhàn)時期邊區(qū)的荒政是積極和有效的，也反映了我們黨的執(zhí)政能力。尤其抗戰(zhàn)進入相持階段和皖南事變發(fā)生后，國民政府加強了對邊區(qū)的政治、軍事和經濟封鎖。邊區(qū)不僅面臨著經濟困難，又遭受了兩次大災害，即1940年的大旱災和1942年的大水災，使邊區(qū)進入抗戰(zhàn)最困難時期。中共各級政府采取了積極應對的態(tài)度，對災民進行積極救助，使災區(qū)人民能夠平安度過災期，災后通過政府農貸和民間調劑等方式，幫助災區(qū)人民恢復生產，使邊區(qū)經濟社會建設保持了良好的態(tài)勢。

（作者單位：陜西師范大學）