（二）對需求端的政策評估

關于需求端的政策，我們通常會提到財政和貨幣。

1.財政政策

財政政策是非常重要、引起各方熱議的一個表述。2016年的赤字率提高到3%，2015年赤字率達到了2.4%，也就是說，2016年的財政赤字率目標比2015年的實際情況要提高0.6個百分點。2015年四季度的財政赤字率已經(jīng)提高到了3.5%，而我們把2016年財政赤字率的目標提到3%，這就意味著，在有一定財政空間靈活度的情況下，2016年的財政赤字很有可能會超出3%的目標。

如果從近十幾年的歷史來看，將財政赤字率提到3%這么高的目標還是頭一回。所以，很多人就會擔心財政赤字的風險。那么，3%的赤字率意味著什么？

首先我們橫向比較一下。比如說，2014年美國的財政赤字率超過了4%，英國接近6%，日本達到了8.8%。實際上，美國在2008年爆發(fā)金融危機之后的幾年中，財政赤字率一度達到7%左右。因此，從橫向上比較，中國3%的赤字率相對來說并不是特別高。

實際上，我們還可以找到另外兩個參照系。第一個參照系就是關于財政赤字率的公約——《馬斯特里赫特條約》，簡稱《馬約》，是上世紀90年代初期在馬斯特里赫特這個城市簽訂的，簽訂的背景是給歐洲國家加入歐元區(qū)設定一個門檻和條件。在《馬斯特里赫特條約》里面提到，一個國家想加入歐元區(qū)，它的財政赤字率就不能超過3%，也就是說，3%的財政赤字率應該是一條警戒線。但是實際情況是什么樣的呢？我們看到，歐洲很多國家的財政赤字率遠遠高于3%。如果能保持在3%以下，相對來說是處于一個比較安全的狀態(tài)。

但是，即使2016年我國財政赤字率達到或者接近3%，我們也并不能把全部的注意力都放在這一點上，而是要關注另外兩個問題。第一個問題是，這些赤字用到什么地方了，會不會帶來經(jīng)濟的增長，能不能推動供給側改革。第二個問題，從長期來看，我們的赤字率會不會回落，從而實現(xiàn)國債余額占GDP比例比較穩(wěn)定的狀態(tài)。

其實，從存量上來看，國債余額占GDP的比例是我們更應該關注的財政風險的指標。那么，國債余額占GDP的比例也有兩條警戒線。第一條警戒線也是《馬斯特里赫特條約》里面提出來的，即國債余額占GDP的比例要低于60%，這個國家才能夠加入歐元區(qū)。但實際上，現(xiàn)在幾乎所有的歐元區(qū)國家的國債余額占GDP的比例都遠遠高于60%，甚至達到、超過了百分之百，比如希臘，而像德國則在90%附近，所以說，60%這個警戒線對于很多國家來說是不適用的。那么，中國到目前為止的國債余額（包括中央和地方全口徑的國債余額）占GDP的比例，明顯要低于60%，也就是說，我們的財政赤字空間還是有的。

第二條警戒線是在金融危機以后，美國學者根據(jù)過去800年的金融危機歷史總結出一個經(jīng)驗值，這個經(jīng)驗值就是國債余額占GDP的比例如果達到90%，經(jīng)濟體就容易陷入增長停滯的狀態(tài)。實際上，很多發(fā)達國家都出現(xiàn)了類似的情況，比如歐洲出現(xiàn)日本化，美國有歐洲化的傾向等。那么，這里的一個背景就是，這些國家的國債余額占GDP的比例都已經(jīng)在90%附近或者遠遠高于90%，它們的財政空間比較小，財政政策的效果也不太明顯。

在中國，從存量的角度來看，我們的赤字空間還是比較大的。所以，有的人甚至提出，3%的赤字率仍是比較保守，我們可以做得更大一些。但是從宏觀審慎和財政穩(wěn)健的角度來看，3%的赤字率還是適宜的。

與財政赤字相對應的兩件事，一個是“松”，一個是“緊”。

首先，財政赤字給我們的聯(lián)想肯定是“松”。2016年政府工作報告提到的3%的赤字率，對應著就是2016年財政赤字會比2015年增加5600億。在這5600億的規(guī)模里，政府工作報告進一步提到，2016年赤字主要是通過減稅的渠道來實現(xiàn)。減稅有多種措施，比如，在2016年政府工作報告中提到的營業(yè)稅改增值稅。在營改增的過程中，要確保所有的行業(yè)都實現(xiàn)減稅的效果。除此以外，還包括企業(yè)和個人所得稅等都要進行調整。經(jīng)過估算，減稅幅度會達到5000億人民幣。赤字要提高5600億元，那么減稅就能夠減掉5000億，也就是說，將近90%的赤字的提高都是通過減稅來實現(xiàn)的。

新常態(tài)一共有9個特征，其中最后一個特征就是政府在去產(chǎn)能的同時，要更多地通過市場來培育和發(fā)現(xiàn)新的產(chǎn)業(yè)、新的市場發(fā)展方向。這句話的含義就是，政府干預是有必要的，在去產(chǎn)能的過程中，政府可以起到推動作用，但是在發(fā)現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)、培植市場發(fā)展新方向時，要更多地依靠市場的力量。在這樣的語境下，政府就要減少干預。但是，財政政策在需求端要進行適當?shù)臄U大需求，引導企業(yè)的投資，也就是說政府還是要有一些作為的，當然減稅就是一個比較好的選擇。一方面，減稅能夠減少干預；另一方面，減稅又能夠給企業(yè)的投資、生產(chǎn)經(jīng)營活動帶來推動作用。所以，提高赤字率主要通過減稅來實現(xiàn)，而且減稅又能夠同時減少政府干預，促進企業(yè)投資，促進居民消費。

減稅是效果比較好的一種方式，但也有一些不同的聲音。有人認為，在目前經(jīng)濟面臨下行壓力的情況下，減稅的效果可能不如直接增加政府投資的效果來得明顯。在學術界有一些數(shù)據(jù)測算，政府直接投資的乘數(shù)效應確實會比較明顯，尤其是在經(jīng)濟下行壓力比較大的時候。而減稅未必會帶來很高的乘數(shù)效應。因為即使政府減稅，企業(yè)的收入增加，居民的收入增加，但如果居民對前景的信心不是很充足的話，居民可能會增加儲蓄，所以減稅帶來的收入增加未必會全部拿來消費。對于企業(yè)來說也是這樣，如果它的杠桿率比較高或者虧損比較多，減稅帶來的收入增加，企業(yè)可能會拿去彌補原來的虧損或者拿去緩解高負債所帶來的償還本息的壓力，所以，減稅也未必會帶來企業(yè)的投資增加。

提高赤字率的財政政策，不僅是通過減稅來實現(xiàn)，還要通過包括補短板等在內(nèi)的一攬子計劃來實現(xiàn)。財政會安排專項資金，投資一些短板部門，這些部門會直接帶動企業(yè)投資和居民消費。

既然在5600億新增赤字里有5000億都要通過減稅來實現(xiàn)，那么政府的直接開支比例可能是比較有限的，但是財政政策實際上是一松一緊，在緊的過程中能夠騰出更多的財政空間、財政支出，從而投到補短板或其他方面中。

這個“緊”，在政府工作報告中也提到了，就是要優(yōu)化財政支出結構。也就是說，一方面，財政收入面臨下行壓力；另一方面，又要提高財政赤字率，要補短板、要減稅。所以就要優(yōu)化財政支出結構，一些不必要花的錢就不能花。比如，“三公”經(jīng)費要壓縮。同時，財政預決算體制的支出體系要公開透明，地方政府的錢要省著花，有些地方不該花的就不要花，這是2016年政府工作報告中特別強調的。

以上內(nèi)容都是財政政策在需求端的一些管理思路。2016年，我們總結了以下三個方面：第一，大的方向是要提高赤字率；第二，在提高赤字率的背景下，一方面要實行“松”的財政政策——減稅，同時還要“緊”——優(yōu)化支出結構，要減少不必要的財政開支；第三，把更多的資源騰出來補短板，放到政府投資、政府支出這樣的領域，雙管齊下。這樣一來，我們的財政政策就能夠比較好地對供給側進行需求端的托底。這是需求端管理的財政政策部分。