綜觀國內(nèi)外關(guān)于公訴審查程序的立法和司法實踐，刑事公訴審查程序一般是指法院在正式開庭審理前對檢察機關(guān)或其他授權(quán)機關(guān)提起公訴的案件進行庭前審查，以決定是否交付法庭審判的法律制度。法院進行公訴審查的任務(wù)是通過審查解決公訴案件是否符合法定的開庭審判條件，其實質(zhì)是對公訴權(quán)的一種制約措施。

一、新中國公訴審查程序的歷史沿革

回顧建國以來我國公訴審查制度的演變進程，大體可以分為兩個階段。

第一階段是1996年修改刑事訴訟法前的實質(zhì)審查時期。

新中國成立之初，盡管沒有頒布專門的刑事訴訟法，但公訴審查程序一直存在于我國的刑事司法實踐中。1956年，最高人民法院出臺了《各級人民法院刑事案件審判程序總結(jié)》，其中規(guī)定：對于檢察院提起公訴的案件，法院需要組織預(yù)審?fù)ゾ桶讣膫刹榈然顒邮欠窈戏ê陀袩o根據(jù)進行審查，進而決定是否將被告人交付審判。

1979年刑事訴訟法將公訴審查程序以基本法的形式加以確認，其中第一百零八條規(guī)定：人民法院對提起公訴的案件進行審查后，對于犯罪事實清楚、證據(jù)充分的，應(yīng)當決定開庭審判；對于主要事實不清、證據(jù)不足的，可以退回人民檢察院補充偵查；對于不需要判刑的，可以要求人民檢察院撤回起訴。根據(jù)該規(guī)定，人民法院庭前審查時應(yīng)進行犯罪事實的調(diào)查和證據(jù)的核實，以判斷是否符合“犯罪事實清楚、證據(jù)充分”的開庭審判條件。法院在開庭審判前對案件的實質(zhì)審查自然要求采取卷宗移送主義。

“實質(zhì)審查+卷宗移送主義”的公訴審查模式有利于制約公訴權(quán)、實現(xiàn)案件分流，并且通過排除不符合審判條件的案件進入正式庭審，使被告人免受不當審判，進而有利于保障人權(quán)。但不足之處是混淆了公訴審查與法庭審判的任務(wù)，預(yù)先調(diào)查犯罪事實和核實證據(jù)易造成庭審法官先入為主，形成預(yù)斷。同時，公訴審查“犯罪事實清楚、證據(jù)充分”的標準與庭審定罪標準的趨同也易導(dǎo)致正式庭審流于形式。

第二階段是1996年修改刑事訴訟法后的形式審查時期。

出于克服庭前預(yù)斷、實現(xiàn)法庭審理實質(zhì)化的立法目的，1996年修改刑事訴訟法時對公訴審查程序作了重大改革，廢除了對起訴實體性要件的審查。只要檢察院起訴材料符合形式要件，法院就應(yīng)當開庭審判，其中第一百五十條規(guī)定：人民法院對提起公訴的案件進行審查后，對于起訴書中有明確的指控犯罪事實并且附有證據(jù)目錄、證人名單和主要證據(jù)復(fù)印件或者照片的，應(yīng)當決定開庭審判。該規(guī)定同時改變了原來全部案卷移送的方式，實行案卷復(fù)印件移送主義。但從實施效果來看，這種“形式審查+復(fù)印件移送主義”的審查模式未能有效避免庭審法官先入為主，也不利于防止公訴機關(guān)濫用公訴權(quán)。

針對復(fù)印件移送主義產(chǎn)生的弊端，2012年修改刑事訴訟法時恢復(fù)了卷宗移送主義，同時新增庭前會議制度。庭前會議制度有利于尊重和保障被告人的辯護權(quán)和知情權(quán)，使法官和控辯雙方能在庭前對案件的疑難點和爭論焦點問題有所了解，同時也有利于排除非法證據(jù)，實現(xiàn)庭審的有序高效。但其中第一百八十一條規(guī)定：人民法院對提起公訴的案件進行審查后，對于起訴書中有明確的指控犯罪事實的，應(yīng)當決定開庭審判。可見，對于公訴案件的庭前審查依然是形式化的，其本質(zhì)是在審判程序啟動后的一項庭前準備工作，而非獨立的訴訟環(huán)節(jié)。按照現(xiàn)行規(guī)定，法院對檢察院提起公訴的案件沒有駁回起訴的權(quán)力，即沒有不立案審理的權(quán)力。

具體而言，現(xiàn)有制度雖有改進，但仍存在以下問題：一是不能有效制約公訴權(quán)，不能防止不必要或無根據(jù)起訴的發(fā)生，也不利于保障被告人的合法權(quán)益不受侵害。二是不能有效排除法官形成庭前預(yù)斷。三是不能實現(xiàn)審判前案件的分流，從而造成審判資源的浪費。