綜觀國內(nèi)外關(guān)于公訴審查程序的立法和司法實(shí)踐，刑事公訴審查程序一般是指法院在正式開庭審理前對檢察機(jī)關(guān)或其他授權(quán)機(jī)關(guān)提起公訴的案件進(jìn)行庭前審查，以決定是否交付法庭審判的法律制度。法院進(jìn)行公訴審查的任務(wù)是通過審查解決公訴案件是否符合法定的開庭審判條件，其實(shí)質(zhì)是對公訴權(quán)的一種制約措施。

一、新中國公訴審查程序的歷史沿革

回顧建國以來我國公訴審查制度的演變進(jìn)程，大體可以分為兩個(gè)階段。

第一階段是1996年修改刑事訴訟法前的實(shí)質(zhì)審查時(shí)期。

新中國成立之初，盡管沒有頒布專門的刑事訴訟法，但公訴審查程序一直存在于我國的刑事司法實(shí)踐中。1956年，最高人民法院出臺了《各級人民法院刑事案件審判程序總結(jié)》，其中規(guī)定：對于檢察院提起公訴的案件，法院需要組織預(yù)審?fù)ゾ桶讣膫刹榈然顒邮欠窈戏ê陀袩o根據(jù)進(jìn)行審查，進(jìn)而決定是否將被告人交付審判。

1979年刑事訴訟法將公訴審查程序以基本法的形式加以確認(rèn)，其中第一百零八條規(guī)定：人民法院對提起公訴的案件進(jìn)行審查后，對于犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)充分的，應(yīng)當(dāng)決定開庭審判；對于主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的，可以退回人民檢察院補(bǔ)充偵查；對于不需要判刑的，可以要求人民檢察院撤回起訴。根據(jù)該規(guī)定，人民法院庭前審查時(shí)應(yīng)進(jìn)行犯罪事實(shí)的調(diào)查和證據(jù)的核實(shí)，以判斷是否符合“犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)充分”的開庭審判條件。法院在開庭審判前對案件的實(shí)質(zhì)審查自然要求采取卷宗移送主義。

“實(shí)質(zhì)審查+卷宗移送主義”的公訴審查模式有利于制約公訴權(quán)、實(shí)現(xiàn)案件分流，并且通過排除不符合審判條件的案件進(jìn)入正式庭審，使被告人免受不當(dāng)審判，進(jìn)而有利于保障人權(quán)。但不足之處是混淆了公訴審查與法庭審判的任務(wù)，預(yù)先調(diào)查犯罪事實(shí)和核實(shí)證據(jù)易造成庭審法官先入為主，形成預(yù)斷。同時(shí)，公訴審查“犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)充分”的標(biāo)準(zhǔn)與庭審定罪標(biāo)準(zhǔn)的趨同也易導(dǎo)致正式庭審流于形式。

第二階段是1996年修改刑事訴訟法后的形式審查時(shí)期。

出于克服庭前預(yù)斷、實(shí)現(xiàn)法庭審理實(shí)質(zhì)化的立法目的，1996年修改刑事訴訟法時(shí)對公訴審查程序作了重大改革，廢除了對起訴實(shí)體性要件的審查。只要檢察院起訴材料符合形式要件，法院就應(yīng)當(dāng)開庭審判，其中第一百五十條規(guī)定：人民法院對提起公訴的案件進(jìn)行審查后，對于起訴書中有明確的指控犯罪事實(shí)并且附有證據(jù)目錄、證人名單和主要證據(jù)復(fù)印件或者照片的，應(yīng)當(dāng)決定開庭審判。該規(guī)定同時(shí)改變了原來全部案卷移送的方式，實(shí)行案卷復(fù)印件移送主義。但從實(shí)施效果來看，這種“形式審查+復(fù)印件移送主義”的審查模式未能有效避免庭審法官先入為主，也不利于防止公訴機(jī)關(guān)濫用公訴權(quán)。

針對復(fù)印件移送主義產(chǎn)生的弊端，2012年修改刑事訴訟法時(shí)恢復(fù)了卷宗移送主義，同時(shí)新增庭前會議制度。庭前會議制度有利于尊重和保障被告人的辯護(hù)權(quán)和知情權(quán)，使法官和控辯雙方能在庭前對案件的疑難點(diǎn)和爭論焦點(diǎn)問題有所了解，同時(shí)也有利于排除非法證據(jù)，實(shí)現(xiàn)庭審的有序高效。但其中第一百八十一條規(guī)定：人民法院對提起公訴的案件進(jìn)行審查后，對于起訴書中有明確的指控犯罪事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)決定開庭審判?？梢?，對于公訴案件的庭前審查依然是形式化的，其本質(zhì)是在審判程序啟動后的一項(xiàng)庭前準(zhǔn)備工作，而非獨(dú)立的訴訟環(huán)節(jié)。按照現(xiàn)行規(guī)定，法院對檢察院提起公訴的案件沒有駁回起訴的權(quán)力，即沒有不立案審理的權(quán)力。

具體而言，現(xiàn)有制度雖有改進(jìn)，但仍存在以下問題：一是不能有效制約公訴權(quán)，不能防止不必要或無根據(jù)起訴的發(fā)生，也不利于保障被告人的合法權(quán)益不受侵害。二是不能有效排除法官形成庭前預(yù)斷。三是不能實(shí)現(xiàn)審判前案件的分流，從而造成審判資源的浪費(fèi)。