按語(yǔ)

“增人不增地、減人不減地”是我國(guó)農(nóng)村繼包產(chǎn)到戶(hù)之后的一項(xiàng)重要制度安排。該制度由貴州省湄潭縣于1987年首創(chuàng)，旨在解決因人口變動(dòng)導(dǎo)致承包制不穩(wěn)定所帶來(lái)的諸多問(wèn)題：如農(nóng)民缺乏穩(wěn)定的土地投資預(yù)期；土地生產(chǎn)率下降；土地細(xì)碎化越來(lái)越嚴(yán)重；調(diào)地成本太高；不利于控制人口增長(zhǎng)等等。“增人不增地、減人不減地”的制度安排影響廣泛而深遠(yuǎn)，它逐步得到中央政府的肯定與推廣。從1993年至今，國(guó)家先后出臺(tái)了一系列文件、法律和法規(guī)，將這一制度予以制度化、法律化。盡管如此，對(duì)這一土地制度的改革取向，理論界仍有不同的觀點(diǎn)與爭(zhēng)論，在實(shí)際操作中由于新增無(wú)地人口的壓力也經(jīng)常聽(tīng)到“要求調(diào)地”的呼聲。由于農(nóng)村土地制度的穩(wěn)定事關(guān)農(nóng)民權(quán)利和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，迫切需要對(duì)“增人不增地、減人不減地”的制度有基于實(shí)踐的分析與思考，為落實(shí)“長(zhǎng)久不變”提供依據(jù)。

穩(wěn)定農(nóng)民與土地的承包關(guān)系是中央農(nóng)村政策的基本脈絡(luò)

始于20世紀(jì)80年代初期的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制變革，將耕地按照家庭人口數(shù)量進(jìn)行承包分配，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)積極性，為農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定提供了制度基礎(chǔ)。但這一制度在創(chuàng)立之后，就一直面臨農(nóng)民與土地承包關(guān)系的穩(wěn)定問(wèn)題。一方面，改革之初，沒(méi)有明確集體土地向農(nóng)戶(hù)發(fā)包的期限，承包農(nóng)戶(hù)出現(xiàn)短期行為。另一方面，由于農(nóng)村集體人口每年都有變動(dòng)，導(dǎo)致許多鄉(xiāng)村不得不每隔幾年就重新調(diào)整承包地，使農(nóng)民對(duì)土地的承包關(guān)系經(jīng)常處于不穩(wěn)定中，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的控制。如何處理人口變動(dòng)與土地承包的關(guān)系，一直是困擾中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重大難題。

為解決村社內(nèi)部因人口增減不斷調(diào)地帶來(lái)的負(fù)面效果，中央政府于1987年設(shè)立農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，并確立貴州省湄潭縣作為國(guó)家試驗(yàn)區(qū)，試點(diǎn)“增人不增地、減人不減地”的土地制度。該制度將人口與土地承包的關(guān)系進(jìn)行固化，在承包期內(nèi)不再根據(jù)人口的變動(dòng)重新調(diào)整承包地，打破了集體成員天然擁有集體土地的慣例，從制度上割斷了新增人口與土地的聯(lián)系，這無(wú)疑是對(duì)土地集體所有制的重大創(chuàng)新。這一時(shí)點(diǎn)邊界的劃定對(duì)于已獲得土地承包的農(nóng)民來(lái)說(shuō)好像吃了一顆定心丸，他們對(duì)土地的投入與生產(chǎn)有了長(zhǎng)久穩(wěn)定的預(yù)期，因不斷分地而產(chǎn)生的土地細(xì)碎化現(xiàn)象得到遏制，減少了調(diào)地成本與麻煩，抑制了“多子多福多生”的生育意愿，有利于人口控制。但這一制度從試驗(yàn)到全面實(shí)施至今，一直受到另一種擔(dān)心，即對(duì)于該時(shí)點(diǎn)以后新產(chǎn)生的無(wú)地人口來(lái)說(shuō)，他們?cè)诔邪趦?nèi)無(wú)法再通過(guò)調(diào)地來(lái)獲得土地，會(huì)影響集體內(nèi)部土地利益的分享，在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)會(huì)造成農(nóng)戶(hù)之間收入分配的差距。為此，在許多村莊仍存在要求調(diào)地、分地的呼聲。

盡管“增人不增地、減人不減地”在實(shí)施中遇到一些困難，但考慮到堅(jiān)持這一制度對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的穩(wěn)定意義更為重大，貴州湄潭實(shí)施的“增人不增地、減人不減地”制度成為國(guó)家制定相關(guān)土地政策的重要依據(jù)，中央政府在農(nóng)村制度變革取向上采取了使農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度化、法律化、長(zhǎng)期化的措施。為給農(nóng)民吃“定心丸”，中央政府通過(guò)不斷延長(zhǎng)土地承包期來(lái)穩(wěn)定農(nóng)民與土地的關(guān)系。1984年的中央農(nóng)村工作1號(hào)文件提出“延長(zhǎng)土地承包期，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投資，培養(yǎng)地力，實(shí)行集約經(jīng)營(yíng)。土地承包期一般應(yīng)在十五年以上。”20世紀(jì)90年代初、中期進(jìn)行的第二輪承包又將土地承包經(jīng)營(yíng)期限延長(zhǎng)至30年。2008年的十七屆三中全會(huì)提出“穩(wěn)定現(xiàn)有土地與承包關(guān)系，實(shí)行長(zhǎng)久不變”，十八屆三中全會(huì)又進(jìn)一步予以重申。