財政教育投入持續(xù)穩(wěn)定增長的長效機制，概括地說即是“定標(biāo)準(zhǔn)、定責(zé)任、入預(yù)算”

可采取的是第二種方式。改革是發(fā)展的動力，以改革促發(fā)展。通過改革教育財政制度，建立或完善財政教育投入持續(xù)穩(wěn)定增長的長效機制，保障教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實施，概括地說即是“定標(biāo)準(zhǔn)、定責(zé)任、入預(yù)算”。

定標(biāo)準(zhǔn)。指建立和完善各級各類教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上確定各級各類教育生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)和生均財政撥款標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)包括國家標(biāo)準(zhǔn)和分省標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)年標(biāo)準(zhǔn)和分年標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)既要考慮教育發(fā)展的需求，也要考慮財政供給可能。教育作為成本遞增行業(yè)，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是動態(tài)的和逐步提高的。定標(biāo)準(zhǔn)作為教育來說是一項基礎(chǔ)性工作，是測算和確定公共教育投入需求量的基礎(chǔ)，也是編制教育預(yù)算的基礎(chǔ)。2014年國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革要求：“進一步完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，加快推進項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，充分發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用。”這意味著預(yù)算編制中先定支出標(biāo)準(zhǔn)再定預(yù)算數(shù)量。

定責(zé)任。定責(zé)任回答財政教育支出應(yīng)由哪一級財政負擔(dān)，是一個界定教育財政支出責(zé)任負擔(dān)主體的問題，這不單是教育和財政問題，而是國家治理結(jié)構(gòu)問題。在界定市場與政府作用邊界的基礎(chǔ)上，中央提出要建立中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，明確提出適度加強中央事權(quán)與支出責(zé)任。這涉及層級政府間事權(quán)、財權(quán)、財力、支出責(zé)任和支出結(jié)構(gòu)，較為復(fù)雜，短期難以界定。事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)是理想目標(biāo)，現(xiàn)實由于財政縱向、橫向不均衡，政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分根據(jù)不同，難以對等。解決途徑為中央和各級地方政府間財政轉(zhuǎn)移支付，包括一般和專項轉(zhuǎn)移支付。

現(xiàn)行的教育事權(quán)與支出責(zé)任待明確界定和調(diào)整。我國現(xiàn)行的教育事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，高等教育基本上是中央和省兩級管理、兩級財政負擔(dān)，基礎(chǔ)教育則“以縣為主”“省級統(tǒng)籌”，但何為“為主”、何為“統(tǒng)籌”，界定不明確、不合理。由于我國經(jīng)濟和財政發(fā)展在區(qū)域間嚴(yán)重不均衡，大多數(shù)縣其財力難以承擔(dān)基礎(chǔ)教育的支出責(zé)任，財政缺口大多采取中央和省專項財政轉(zhuǎn)移支付彌補。中央提出轉(zhuǎn)移支付要加大一般性財政轉(zhuǎn)移支付比重，清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付?，F(xiàn)行的基礎(chǔ)教育專項轉(zhuǎn)移支付名目繁多、交叉重疊。一般性轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是均衡地方財力，推進公共服務(wù)均等化，不宜規(guī)定其中教育所占比例。對于指定特定用途的專項轉(zhuǎn)移支付可通過加大中央和省對基礎(chǔ)教育支出責(zé)任加以解決。對基礎(chǔ)教育尤其義務(wù)教育的支出責(zé)任，可采取“按項目分比例”辦法，分省確定中央和省的支出責(zé)任，避免“一刀切”。 項目指教育預(yù)算中的基本支出，以維持教育運轉(zhuǎn)和發(fā)展，包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和基建經(jīng)費。不同的省按其經(jīng)濟和財政發(fā)展水平，確定中央和省的分擔(dān)比例，省以下市縣由各省自定。應(yīng)加大基本支出比重，降低項目支出比重。

入預(yù)算。入預(yù)算是公共教育投入的制度保障問題。按照憲法和預(yù)算法規(guī)定，各級政府及其財政部門負責(zé)預(yù)決算的編制和執(zhí)行。人大作為最高權(quán)力機關(guān)負責(zé)審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督財政預(yù)決算。當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)和支出責(zé)任確定后，按中央和地方政府的支出責(zé)任分別納入各級財政預(yù)算，經(jīng)同級人大審核批準(zhǔn)后執(zhí)行，這就有了教育經(jīng)費持續(xù)穩(wěn)定增長的法制保障。

為了保障教育投入持續(xù)穩(wěn)定增長，1995年頒布的《教育法》第五十五條規(guī)定了教育經(jīng)費“三個增長”。即“各級人民政府的教育經(jīng)費支出，按照事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一的原則，在財政預(yù)算中單獨列項。各級人民政府教育財政撥款的增長應(yīng)當(dāng)高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費逐步增長”，這項規(guī)定應(yīng)依法執(zhí)行，因為它體現(xiàn)了教育優(yōu)先發(fā)展的國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，同時也是可行的，“三個增長”是逐步推進的、屬于無數(shù)量和時限要求的與財政收支的彈性掛鉤。

（作者為北京師范大學(xué)經(jīng)濟與工商管理學(xué)院教授、首都教育經(jīng)濟研究院執(zhí)行院長）