（三）完善制度，建構生態(tài)文明建設保障機制   

說到制度的建設，在十八大報告中就談到，要健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制,推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局。這是一個要求。十八屆三中全會進一步提出，要緊緊圍繞建設美麗中國深化生態(tài)文明體制改革,加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局。

這一系列生態(tài)文明制度怎么來建立呢？下面我們談很重要的幾個方面。

第一個方面是政績觀的改革。我們要把原來的那種主要以GDP增長作為干部的主要政績觀考核轉變到把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展的評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，改變政績考核體制，實行一種綠色考核。

那我覺得在這點上可以以剛才談到的主體功能區(qū)為依托，制定出與各個不同主體功能區(qū)相適合的新的評價指標體系。這樣能夠更客觀地來考核各個地方的發(fā)展，可以分類考核。但是，資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等共性指標是一定要包括在其中的。那這樣的一種轉變會使得我們很多領導干部，特別是限制開發(fā)區(qū)的領導干部，能夠放開手腳，大力推進綠色的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境的保護。這會很有意義。

另外，在十八屆三中全會也非常強調法律法規(guī)制度的完善，健全國土空間開發(fā)保護制度。這當中談到了一些非常具體的，比方說生態(tài)紅線，我們要完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環(huán)境保護制度。里面根據(jù)各個地區(qū)的區(qū)情劃定生態(tài)紅線、耕地保護的紅線、水資源的紅線、環(huán)境保護的紅線，等等。這都是非常重要的。

說到法律法規(guī)建設，我們現(xiàn)在需要進一步推進法治的生態(tài)化和生態(tài)的法治化，這二者必須密切結合起來。其實，以前我們也借鑒了國外的很多法律制度，制訂了中國的法律法規(guī)。1979年我們制訂了環(huán)境保護法，后來我們又進行了修訂；接著海環(huán)法、水污染防治法、大氣污染防治法以及固廢、噪聲等各方面的法，我們制定很多，包括一系列的條例，可以說基本形成了有中國特色生態(tài)文明的一套法規(guī)體系。

但是，現(xiàn)在我們還感覺到隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，比如說環(huán)境保護法，已經(jīng)不太能夠與之相適應了。在這個階段，我們提交給全國人大又在進行進一步修訂。我們會把原來法律強制性不夠的問題給克服掉。比如，以目前的《大氣污染防治法》為例，我們的條文就很籠統(tǒng)，怎么樣去落實，怎么樣讓損害的后果有一個明確的承擔方，也不太明確。而美國的大氣污染相關的法律多達200多條，有10萬多字，拿出來是厚厚的一本書。從污染的源頭、污染途徑到責任落實，到損害后果承擔方都做了全面的規(guī)定。這就需要我們借鑒，然后進行重新的修訂。因為大氣污染防治是現(xiàn)在民眾非常關注的一個話題，也是我們亟待加強而且用它來約束、治理我們大氣污染的一個非常重要的途徑。

現(xiàn)實中，我們還需要完善法律，或者說在具體的制定上能有設定，把原來違法成本低、守法成本高的現(xiàn)象扭轉過來，扭轉到真正守法的人是受益的，真正違法的人應該受到相應的處罰?，F(xiàn)在，《環(huán)境影響評價法》其實也明確規(guī)定了，任何一個項目要上馬必須得先去做環(huán)評，但有些企業(yè)就是不做，好的會邊開工建設邊去補環(huán)評，還有一些干脆就不做等著你來罰，為什么呢？因為罰最多才能夠罰20萬以下，你趕快來罰吧，罰了我就合法了，他不去做環(huán)評。因為一做這個項目就有可能不能上了，有可能就拖工期了，等等。別說20萬，我只要一開工了財源滾滾，200萬，2000萬，甚至上億的收入就來了，你罰20萬算什么。所以，他覺得這樣違法成本相對更低。這種現(xiàn)象以后通過我們制度的完善要扭轉過來，不能讓這些人鉆空子。

我們談到的“紫金污染門”，我們本來是想通過對他的罰款（罰的也不少，3000萬），起到一個殺雞給猴看的作用，能夠進一步讓更多人重視環(huán)境保護。但實際上環(huán)保罰單開出之后，紫金礦業(yè)的股票沒有降，反而升了，為什么呢？因為資本市場一看這叫做利空出盡，你既然已經(jīng)罰完款了，甚至連行政處罰都包括在其中了，也就是說他以后沒有什么責任了，現(xiàn)在這個股票跌下來了，所以趕緊趁著他跌價的時候可以買了，當天就買，當天股票就漲停了，而且成交額高達14.52億之多。所以，根本就沒有起到原來設想的那樣的作用，沒有達到目的，相反有點“助紂為虐”的感覺。

看來光處罰也不是唯一手段，我們還要學會充分運用市場的手段，深化資源性產(chǎn)品價格和稅費的改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度，體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。這個方面，三中全會又更進一步明確提出，我們的資源一定要讓它有一個合適的符合市場要求的定價?，F(xiàn)在的資源不是沒價，而是太偏低了。需要從原來的源頭上，從產(chǎn)權的界定，從以后市場化配置資源把它的稅費交過之后，到底應該是多高，包括把以后的代際補償也包括在內，到底應該定怎樣的一個合理的價格，應該有重新的估量。我們覺得，如果資源定價過低的話，實際上就助長了過度消耗或者是浪費現(xiàn)象，為什么呢？反正是不值錢，浪費點也沒啥。這就又進一步造成了毫無節(jié)制的污染排放。