（三）完善制度，建構(gòu)生態(tài)文明建設(shè)保障機(jī)制   

說到制度的建設(shè)，在十八大報(bào)告中就談到，要健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制,推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。這是一個(gè)要求。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出，要緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革,加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

這一系列生態(tài)文明制度怎么來建立呢？下面我們談很重要的幾個(gè)方面。

第一個(gè)方面是政績觀的改革。我們要把原來的那種主要以GDP增長作為干部的主要政績觀考核轉(zhuǎn)變到把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的評價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制，改變政績考核體制，實(shí)行一種綠色考核。

那我覺得在這點(diǎn)上可以以剛才談到的主體功能區(qū)為依托，制定出與各個(gè)不同主體功能區(qū)相適合的新的評價(jià)指標(biāo)體系。這樣能夠更客觀地來考核各個(gè)地方的發(fā)展，可以分類考核。但是，資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等共性指標(biāo)是一定要包括在其中的。那這樣的一種轉(zhuǎn)變會(huì)使得我們很多領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是限制開發(fā)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部，能夠放開手腳，大力推進(jìn)綠色的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。這會(huì)很有意義。

另外，在十八屆三中全會(huì)也非常強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)制度的完善，健全國土空間開發(fā)保護(hù)制度。這當(dāng)中談到了一些非常具體的，比方說生態(tài)紅線，我們要完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度。里面根據(jù)各個(gè)地區(qū)的區(qū)情劃定生態(tài)紅線、耕地保護(hù)的紅線、水資源的紅線、環(huán)境保護(hù)的紅線，等等。這都是非常重要的。

說到法律法規(guī)建設(shè)，我們現(xiàn)在需要進(jìn)一步推進(jìn)法治的生態(tài)化和生態(tài)的法治化，這二者必須密切結(jié)合起來。其實(shí)，以前我們也借鑒了國外的很多法律制度，制訂了中國的法律法規(guī)。1979年我們制訂了環(huán)境保護(hù)法，后來我們又進(jìn)行了修訂；接著海環(huán)法、水污染防治法、大氣污染防治法以及固廢、噪聲等各方面的法，我們制定很多，包括一系列的條例，可以說基本形成了有中國特色生態(tài)文明的一套法規(guī)體系。

但是，現(xiàn)在我們還感覺到隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，比如說環(huán)境保護(hù)法，已經(jīng)不太能夠與之相適應(yīng)了。在這個(gè)階段，我們提交給全國人大又在進(jìn)行進(jìn)一步修訂。我們會(huì)把原來法律強(qiáng)制性不夠的問題給克服掉。比如，以目前的《大氣污染防治法》為例，我們的條文就很籠統(tǒng)，怎么樣去落實(shí)，怎么樣讓損害的后果有一個(gè)明確的承擔(dān)方，也不太明確。而美國的大氣污染相關(guān)的法律多達(dá)200多條，有10萬多字，拿出來是厚厚的一本書。從污染的源頭、污染途徑到責(zé)任落實(shí)，到損害后果承擔(dān)方都做了全面的規(guī)定。這就需要我們借鑒，然后進(jìn)行重新的修訂。因?yàn)榇髿馕廴痉乐问乾F(xiàn)在民眾非常關(guān)注的一個(gè)話題，也是我們亟待加強(qiáng)而且用它來約束、治理我們大氣污染的一個(gè)非常重要的途徑。

現(xiàn)實(shí)中，我們還需要完善法律，或者說在具體的制定上能有設(shè)定，把原來違法成本低、守法成本高的現(xiàn)象扭轉(zhuǎn)過來，扭轉(zhuǎn)到真正守法的人是受益的，真正違法的人應(yīng)該受到相應(yīng)的處罰?，F(xiàn)在，《環(huán)境影響評價(jià)法》其實(shí)也明確規(guī)定了，任何一個(gè)項(xiàng)目要上馬必須得先去做環(huán)評，但有些企業(yè)就是不做，好的會(huì)邊開工建設(shè)邊去補(bǔ)環(huán)評，還有一些干脆就不做等著你來罰，為什么呢？因?yàn)榱P最多才能夠罰20萬以下，你趕快來罰吧，罰了我就合法了，他不去做環(huán)評。因?yàn)橐蛔鲞@個(gè)項(xiàng)目就有可能不能上了，有可能就拖工期了，等等。別說20萬，我只要一開工了財(cái)源滾滾，200萬，2000萬，甚至上億的收入就來了，你罰20萬算什么。所以，他覺得這樣違法成本相對更低。這種現(xiàn)象以后通過我們制度的完善要扭轉(zhuǎn)過來，不能讓這些人鉆空子。

我們談到的“紫金污染門”，我們本來是想通過對他的罰款（罰的也不少，3000萬），起到一個(gè)殺雞給猴看的作用，能夠進(jìn)一步讓更多人重視環(huán)境保護(hù)。但實(shí)際上環(huán)保罰單開出之后，紫金礦業(yè)的股票沒有降，反而升了，為什么呢？因?yàn)橘Y本市場一看這叫做利空出盡，你既然已經(jīng)罰完款了，甚至連行政處罰都包括在其中了，也就是說他以后沒有什么責(zé)任了，現(xiàn)在這個(gè)股票跌下來了，所以趕緊趁著他跌價(jià)的時(shí)候可以買了，當(dāng)天就買，當(dāng)天股票就漲停了，而且成交額高達(dá)14.52億之多。所以，根本就沒有起到原來設(shè)想的那樣的作用，沒有達(dá)到目的，相反有點(diǎn)“助紂為虐”的感覺。

看來光處罰也不是唯一手段，我們還要學(xué)會(huì)充分運(yùn)用市場的手段，深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)的改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度，體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。這個(gè)方面，三中全會(huì)又更進(jìn)一步明確提出，我們的資源一定要讓它有一個(gè)合適的符合市場要求的定價(jià)?，F(xiàn)在的資源不是沒價(jià)，而是太偏低了。需要從原來的源頭上，從產(chǎn)權(quán)的界定，從以后市場化配置資源把它的稅費(fèi)交過之后，到底應(yīng)該是多高，包括把以后的代際補(bǔ)償也包括在內(nèi)，到底應(yīng)該定怎樣的一個(gè)合理的價(jià)格，應(yīng)該有重新的估量。我們覺得，如果資源定價(jià)過低的話，實(shí)際上就助長了過度消耗或者是浪費(fèi)現(xiàn)象，為什么呢？反正是不值錢，浪費(fèi)點(diǎn)也沒啥。這就又進(jìn)一步造成了毫無節(jié)制的污染排放。