第二十章　推進形成主體功能區(qū)

根據資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調整完善區(qū)域政策和績效評價，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結構。

第一節(jié)　優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的發(fā)展方向

優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指國土開發(fā)密度已經較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域。

要改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實現(xiàn)經濟較快增長的模式，把提高增長質量和效益放在首位，提升參與全球分工與競爭的層次，繼續(xù)成為帶動全國經濟社會發(fā)展的龍頭和我國參與經濟全球化的主體區(qū)域。

第二節(jié)　重點開發(fā)區(qū)域的發(fā)展方向

重點開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區(qū)域。要充實基礎設施，改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進產業(yè)集群發(fā)展，壯大經濟規(guī)模，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產業(yè)轉移，承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉移，逐步成為支撐全國經濟發(fā)展和人口集聚的重要載體。

第三節(jié)　限制開發(fā)區(qū)域的發(fā)展方向

限制開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。要堅持保護優(yōu)先、適度開發(fā)、點狀發(fā)展，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產業(yè)，加強生態(tài)修復和環(huán)境保護，引導超載人口逐步有序轉移，逐步成為全國或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)。

第四節(jié)　禁止開發(fā)區(qū)域的發(fā)展方向

禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設立的各類自然保護區(qū)域。要依據法律法規(guī)規(guī)定和相關規(guī)劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動。

第五節(jié)　實行分類管理的區(qū)域政策

財政政策，要增加對限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務和生態(tài)環(huán)境補償?shù)呢斦D移支付，逐步使當?shù)鼐用裣碛芯然幕竟卜?。投資政策，要重點支持限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域公共服務設施建設和生態(tài)環(huán)境保護，支持重點開發(fā)區(qū)域基礎設施建設。產業(yè)政策，要引導優(yōu)化開發(fā)區(qū)域轉移占地多、消耗高的加工業(yè)和勞動密集型產業(yè)，提升產業(yè)結構層次；引導重點開發(fā)區(qū)域加強產業(yè)配套能力建設；引導限制開發(fā)區(qū)域發(fā)展特色產業(yè)，限制不符合主體功能定位的產業(yè)擴張。土地政策，要對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域實行更嚴格的建設用地增量控制，在保證基本農田不減少的前提下適當擴大重點開發(fā)區(qū)域建設用地供給，對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域實行嚴格的土地用途管制，嚴禁生態(tài)用地改變用途。人口管理政策，要鼓勵在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域有穩(wěn)定就業(yè)和住所的外來人口定居落戶，引導限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口逐步自愿平穩(wěn)有序轉移?？冃гu價和政績考核，對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，要強化經濟結構、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評價，弱化經濟增長的評價；對重點開發(fā)區(qū)域，要綜合評價經濟增長、質量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平等；對限制開發(fā)區(qū)域，要突出生態(tài)環(huán)境保護等的評價，弱化經濟增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價；對禁止開發(fā)區(qū)域，主要評價生態(tài)環(huán)境保護。

第二十一章　促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，按照循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，逐步改變城鄉(xiāng)二元結構。

第一節(jié)　分類引導人口城鎮(zhèn)化

對臨時進城務工人員，繼續(xù)實行亦工亦農、城鄉(xiāng)雙向流動的政策，在勞動報酬、勞動時間、法定假日和安全保護等方面依法保障其合法權益；對在城市已有穩(wěn)定職業(yè)和住所的進城務工人員，要創(chuàng)造條件使之逐步轉為城市居民，依法享有當?shù)鼐用駪械臋嗬袚鷳M的義務；對因城市建設承包地被征用、完全失去土地的農村人口，要轉為城市居民，城市政府要負責提供就業(yè)援助、技能培訓、失業(yè)保險和最低生活保障等。鼓勵農村人口進入中小城市和小城鎮(zhèn)定居，特大城市要從調整產業(yè)結構的源頭入手，形成用經濟辦法等控制人口過快增長的機制。

第二節(jié)　形成合理的城鎮(zhèn)化空間格局

要把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，逐步形成以沿海及京廣京哈線為縱軸，長江及隴海線為橫軸，若干城市群為主體，其他城市和小城鎮(zhèn)點狀分布，永久耕地和生態(tài)功能區(qū)相間隔，高效協(xié)調可持續(xù)的城鎮(zhèn)化空間格局。

已形成城市群發(fā)展格局的京津冀、長江三角洲和珠江三角洲等區(qū)域，要繼續(xù)發(fā)揮帶動和輻射作用，加強城市群內各城市的分工協(xié)作和優(yōu)勢互補，增強城市群的整體競爭力。

具備城市群發(fā)展條件的區(qū)域，要加強統(tǒng)籌規(guī)劃，以特大城市和大城市為龍頭，發(fā)揮中心城市作用，形成若干用地少、就業(yè)多、要素集聚能力強、人口分布合理的新城市群。

人口分散、資源條件較差、不具備城市群發(fā)展條件的區(qū)域，要重點發(fā)展現(xiàn)有城市、縣城及有條件的建制鎮(zhèn)，成為本地區(qū)集聚經濟、人口和提供公共服務的中心。

第三節(jié)　加強城市規(guī)劃建設管理

規(guī)劃城市規(guī)模與布局，要符合當?shù)厮临Y源、環(huán)境容量、地質構造等自然承載力，并與當?shù)亟洕l(fā)展、就業(yè)空間、基礎設施和公共服務供給能力相適應。

加強城市水源地保護和供水設施建設。缺水城市要適度控制城市規(guī)模，禁止發(fā)展高耗水產業(yè)和建設高耗水景觀。地下水超采城市要控制地下水開采，防止地面沉降。城市道路以及供排水、能源、環(huán)保、電信、有線電視等的建設，要破除部門和地方分割，在統(tǒng)一規(guī)劃基礎上協(xié)同建設，減少盲目填挖和拆建。加強城市綜合防災減災和應急管理能力建設。穩(wěn)步推進城市危舊住房和“城中村”改造，保障拆遷戶合法權益。城市規(guī)劃和建筑設計要延續(xù)歷史，傳承文化，突出特色，保護民族、文化遺產和風景名勝資源。強化城市規(guī)劃實施的監(jiān)管，推進城市綜合管理，提高城市管理水平。

第四節(jié)　健全城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制

加快破除城鄉(xiāng)分割的體制障礙，建立健全與城鎮(zhèn)化健康發(fā)展相適應的財稅、征地、行政管理和公共服務等制度。完善行政區(qū)劃設置和管理模式。改革城鄉(xiāng)分割的就業(yè)管理制度，深化戶籍制度改革，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口登記制度。

第六篇　建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會

落實節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策，建設低投入、高產出，低消耗、少排放，能循環(huán)、可持續(xù)的國民經濟體系和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

第二十二章　發(fā)展循環(huán)經濟

堅持開發(fā)節(jié)約并重、節(jié)約優(yōu)先，按照減量化、再利用、資源化的原則，在資源開采、生產消耗、廢物產生、消費等環(huán)節(jié)，逐步建立全社會的資源循環(huán)利用體系。

第一節(jié)　節(jié)約能源

強化能源節(jié)約和高效利用的政策導向，加大節(jié)能力度。通過優(yōu)化產業(yè)結構特別是降低高耗能產業(yè)比重，實現(xiàn)結構節(jié)能；通過開發(fā)推廣節(jié)能技術，實現(xiàn)技術節(jié)能；通過加強能源生產、運輸、消費各環(huán)節(jié)的制度建設和監(jiān)管，實現(xiàn)管理節(jié)能。突出抓好鋼鐵、有色、煤炭、電力、化工、建材等行業(yè)和耗能大戶的節(jié)能工作。加大汽車燃油經濟性標準實施力度，加快淘汰老舊運輸設備。制定替代液體燃料標準，積極發(fā)展石油替代產品。鼓勵生產使用高效節(jié)能產品。

第二節(jié)　節(jié)約用水

發(fā)展農業(yè)節(jié)水，推進雨水集蓄，建設節(jié)水灌溉飼草基地，提高水的利用效率，基本實現(xiàn)灌溉用水總量零增長。重點推進火電、冶金等高耗水行業(yè)節(jié)水技術改造。抓好城市節(jié)水工作，強制推廣使用節(jié)水設備和器具，擴大再生水利用。加強公共建筑和住宅節(jié)水設施建設。積極開展海水淡化、海水直接利用和礦井水利用。