第二十章　推進(jìn)形成主體功能區(qū)

根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評(píng)價(jià)，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。

第一節(jié)　優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的發(fā)展方向

優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域。

要改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較快增長的模式，把提高增長質(zhì)量和效益放在首位，提升參與全球分工與競(jìng)爭(zhēng)的層次，繼續(xù)成為帶動(dòng)全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的龍頭和我國參與經(jīng)濟(jì)全球化的主體區(qū)域。

第二節(jié)　重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的發(fā)展方向

重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域。要充實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施，改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉(zhuǎn)移，逐步成為支撐全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚的重要載體。

第三節(jié)　限制開發(fā)區(qū)域的發(fā)展方向

限制開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、適度開發(fā)、點(diǎn)狀發(fā)展，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)，引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移，逐步成為全國或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)。

第四節(jié)　禁止開發(fā)區(qū)域的發(fā)展方向

禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域。要依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃實(shí)行強(qiáng)制性保護(hù)，控制人為因素對(duì)自然生態(tài)的干擾，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動(dòng)。

第五節(jié)　實(shí)行分類管理的區(qū)域政策

財(cái)政政策，要增加對(duì)限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付，逐步使當(dāng)?shù)鼐用裣碛芯然幕竟卜?wù)。投資政策，要重點(diǎn)支持限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，支持重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。產(chǎn)業(yè)政策，要引導(dǎo)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移占地多、消耗高的加工業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次；引導(dǎo)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè)；引導(dǎo)限制開發(fā)區(qū)域發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，限制不符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張。土地政策，要對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域?qū)嵭懈鼑?yán)格的建設(shè)用地增量控制，在保證基本農(nóng)田不減少的前提下適當(dāng)擴(kuò)大重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域建設(shè)用地供給，對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域?qū)嵭袊?yán)格的土地用途管制，嚴(yán)禁生態(tài)用地改變用途。人口管理政策，要鼓勵(lì)在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域有穩(wěn)定就業(yè)和住所的外來人口定居落戶，引導(dǎo)限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口逐步自愿平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移。績效評(píng)價(jià)和政績考核，對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評(píng)價(jià)，弱化經(jīng)濟(jì)增長的評(píng)價(jià)；對(duì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，要綜合評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)增長、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平等；對(duì)限制開發(fā)區(qū)域，要突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的評(píng)價(jià)，弱化經(jīng)濟(jì)增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評(píng)價(jià)；對(duì)禁止開發(fā)區(qū)域，主要評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

第二十一章　促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

第一節(jié)　分類引導(dǎo)人口城鎮(zhèn)化

對(duì)臨時(shí)進(jìn)城務(wù)工人員，繼續(xù)實(shí)行亦工亦農(nóng)、城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)的政策，在勞動(dòng)報(bào)酬、勞動(dòng)時(shí)間、法定假日和安全保護(hù)等方面依法保障其合法權(quán)益；對(duì)在城市已有穩(wěn)定職業(yè)和住所的進(jìn)城務(wù)工人員，要?jiǎng)?chuàng)造條件使之逐步轉(zhuǎn)為城市居民，依法享有當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)有的權(quán)利，承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)；對(duì)因城市建設(shè)承包地被征用、完全失去土地的農(nóng)村人口，要轉(zhuǎn)為城市居民，城市政府要負(fù)責(zé)提供就業(yè)援助、技能培訓(xùn)、失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障等。鼓勵(lì)農(nóng)村人口進(jìn)入中小城市和小城鎮(zhèn)定居，特大城市要從調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的源頭入手，形成用經(jīng)濟(jì)辦法等控制人口過快增長的機(jī)制。

第二節(jié)　形成合理的城鎮(zhèn)化空間格局

要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，逐步形成以沿海及京廣京哈線為縱軸，長江及隴海線為橫軸，若干城市群為主體，其他城市和小城鎮(zhèn)點(diǎn)狀分布，永久耕地和生態(tài)功能區(qū)相間隔，高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化空間格局。

已形成城市群發(fā)展格局的京津冀、長江三角洲和珠江三角洲等區(qū)域，要繼續(xù)發(fā)揮帶動(dòng)和輻射作用，加強(qiáng)城市群內(nèi)各城市的分工協(xié)作和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，增強(qiáng)城市群的整體競(jìng)爭(zhēng)力。

具備城市群發(fā)展條件的區(qū)域，要加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，以特大城市和大城市為龍頭，發(fā)揮中心城市作用，形成若干用地少、就業(yè)多、要素集聚能力強(qiáng)、人口分布合理的新城市群。

人口分散、資源條件較差、不具備城市群發(fā)展條件的區(qū)域，要重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)有城市、縣城及有條件的建制鎮(zhèn)，成為本地區(qū)集聚經(jīng)濟(jì)、人口和提供公共服務(wù)的中心。

第三節(jié)　加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理

規(guī)劃城市規(guī)模與布局，要符合當(dāng)?shù)厮临Y源、環(huán)境容量、地質(zhì)構(gòu)造等自然承載力，并與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)空間、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給能力相適應(yīng)。

加強(qiáng)城市水源地保護(hù)和供水設(shè)施建設(shè)。缺水城市要適度控制城市規(guī)模，禁止發(fā)展高耗水產(chǎn)業(yè)和建設(shè)高耗水景觀。地下水超采城市要控制地下水開采，防止地面沉降。城市道路以及供排水、能源、環(huán)保、電信、有線電視等的建設(shè)，要破除部門和地方分割，在統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)上協(xié)同建設(shè)，減少盲目填挖和拆建。加強(qiáng)城市綜合防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急管理能力建設(shè)。穩(wěn)步推進(jìn)城市危舊住房和“城中村”改造，保障拆遷戶合法權(quán)益。城市規(guī)劃和建筑設(shè)計(jì)要延續(xù)歷史，傳承文化，突出特色，保護(hù)民族、文化遺產(chǎn)和風(fēng)景名勝資源。強(qiáng)化城市規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管，推進(jìn)城市綜合管理，提高城市管理水平。

第四節(jié)　健全城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制

加快破除城鄉(xiāng)分割的體制障礙，建立健全與城鎮(zhèn)化健康發(fā)展相適應(yīng)的財(cái)稅、征地、行政管理和公共服務(wù)等制度。完善行政區(qū)劃設(shè)置和管理模式。改革城鄉(xiāng)分割的就業(yè)管理制度，深化戶籍制度改革，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口登記制度。

第六篇　建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)

落實(shí)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國策，建設(shè)低投入、高產(chǎn)出，低消耗、少排放，能循環(huán)、可持續(xù)的國民經(jīng)濟(jì)體系和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。

第二十二章　發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)

堅(jiān)持開發(fā)節(jié)約并重、節(jié)約優(yōu)先，按照減量化、再利用、資源化的原則，在資源開采、生產(chǎn)消耗、廢物產(chǎn)生、消費(fèi)等環(huán)節(jié)，逐步建立全社會(huì)的資源循環(huán)利用體系。

第一節(jié)　節(jié)約能源

強(qiáng)化能源節(jié)約和高效利用的政策導(dǎo)向，加大節(jié)能力度。通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特別是降低高耗能產(chǎn)業(yè)比重，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)節(jié)能；通過開發(fā)推廣節(jié)能技術(shù)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)節(jié)能；通過加強(qiáng)能源生產(chǎn)、運(yùn)輸、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的制度建設(shè)和監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)管理節(jié)能。突出抓好鋼鐵、有色、煤炭、電力、化工、建材等行業(yè)和耗能大戶的節(jié)能工作。加大汽車燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施力度，加快淘汰老舊運(yùn)輸設(shè)備。制定替代液體燃料標(biāo)準(zhǔn)，積極發(fā)展石油替代產(chǎn)品。鼓勵(lì)生產(chǎn)使用高效節(jié)能產(chǎn)品。

第二節(jié)　節(jié)約用水

發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水，推進(jìn)雨水集蓄，建設(shè)節(jié)水灌溉飼草基地，提高水的利用效率，基本實(shí)現(xiàn)灌溉用水總量零增長。重點(diǎn)推進(jìn)火電、冶金等高耗水行業(yè)節(jié)水技術(shù)改造。抓好城市節(jié)水工作，強(qiáng)制推廣使用節(jié)水設(shè)備和器具，擴(kuò)大再生水利用。加強(qiáng)公共建筑和住宅節(jié)水設(shè)施建設(shè)。積極開展海水淡化、海水直接利用和礦井水利用。