生產(chǎn)要素高度密集的特大城市治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府、市場、社會、居民等多重關(guān)系的再造，更涉及制度、政策、手段、方法等內(nèi)容的深化改革。基層治理是特大城市社會有效治理的根基所在。當前，基層治理中體制機制面臨的碎片化格局和現(xiàn)實，要求我們在特大城市社會治理中樹立跨界治理思維，著重解決好其中的跨行政區(qū)邊界治理問題。

跨界治理難題

城市治理面臨跨界止步的無奈與尷尬。城管隊伍是我國特大城市的一支特殊隊伍，對改善城市市容市貌和維護社會秩序中發(fā)揮著獨特的作用，但在現(xiàn)實中，在一些基層政區(qū)單元的邊界地帶，如相鄰區(qū)、相鄰街鎮(zhèn)的交界地區(qū)，經(jīng)常出現(xiàn)甲街道的城管隊伍眼睜睜看著一路之隔的乙街道小商小販違法亂紀行為而不能執(zhí)法。久而久之，在邊界地區(qū)城管和小商小販、亂發(fā)小廣告者之間貓捉老鼠的游戲成為常態(tài)，也使得一些跨邊界地帶成為城市治理的重災(zāi)區(qū)。

跨邊界地區(qū)的生態(tài)治理成為老大難問題。水環(huán)境、空氣的跨界污染是不同層次政區(qū)單元之間一個由來已久的跨界老大難問題，既有跨國、跨省之間的污染，也有跨城市、跨縣域、跨街鎮(zhèn)之間的上下游、左右岸污染現(xiàn)象。例如，近幾年在京津冀、長三角地區(qū)出現(xiàn)的嚴重霧霾天氣，以及發(fā)生在上海黃浦江的死豬漂浮事件，充分驗證了這一問題的嚴重性和緊迫性。

線性基礎(chǔ)設(shè)施的邊界斷頭或質(zhì)量巨大落差現(xiàn)象。這一現(xiàn)象在特大城市各級市縣、區(qū)之間廣泛存在著。市縣之后都有一些“斷頭路”，使得在交界地區(qū)雞犬相聞、行路無法暢通，難以實現(xiàn)應(yīng)有的互聯(lián)互通，給群眾帶來巨大不便。

邊界地區(qū)城市景觀的不協(xié)調(diào)。例如一些區(qū)與區(qū)也許都同屬城市化地區(qū)，但由于兩個政府對各自不同區(qū)塊的功能定位存在差異，使得在其交界地區(qū)，盡管相隔一條路或一條河，但兩邊的城市景觀存在顯著差異，甚至存在巨大反差，經(jīng)?？吹揭贿吺歉邩谴髲B、另一邊卻是低矮平房，這種不協(xié)調(diào)的景觀，從城市經(jīng)濟發(fā)展的角度看，是極其不正常的。

邊界地區(qū)由于政策差異引發(fā)諸多社會矛盾與不穩(wěn)定。這種情況主要發(fā)生在一些區(qū)縣之間，因公共服務(wù)政策的差異，形成一路之隔兩邊相差很大的現(xiàn)實。這邊飲水靠打井，那邊自來水通到戶；這邊每月養(yǎng)老金70元，那邊漲到了350元……這種政策差異容易引發(fā)社會矛盾和不穩(wěn)定因素，需要高度重視并加以解決。

形成原因

長期以來形成的行政區(qū)各自治理的固有思維模式。行政區(qū)劃是國家有效治理的權(quán)力手段，也是權(quán)力空間投影，各自管理好自己的領(lǐng)地，是古今中外的慣常做法，無可厚非。但關(guān)鍵是，在社會經(jīng)濟發(fā)展和治理行為中，當政者形成了一種有所偏重的區(qū)域治理思維，即在每個政區(qū)當中，政府駐地的中心地帶，往往是投資、規(guī)劃、建設(shè)、管理的重點地區(qū)，而遠離政府駐地的邊界或邊緣地帶，往往成為管理的薄弱點或應(yīng)付地帶，致使相鄰政區(qū)的交界地區(qū)成為社會矛盾高發(fā)、集中的重災(zāi)區(qū)，形成所謂的“三不管”地區(qū)。

地方利益、政績?nèi)∠蛳驴缃缰卫碇贫润w系建設(shè)的嚴重滯后。任何事務(wù)的跨邊界治理，實際上都是一種典型的多元博弈問題，而在地方利益最大化、各自政績最大化、相鄰行動者之間互不隸屬或互不制約的情況下，在多個相鄰政府或多個行動者集體之間跨邊界治理制度體系的缺失，直接造成了跨邊界治理的步履維艱，這實質(zhì)上就是地方治理制度嚴重滯后于社會經(jīng)濟一體化和融合發(fā)展需求的表現(xiàn)。