在國(guó)家戰(zhàn)略層面重視邊疆治理

既然今天中國(guó)的國(guó)家發(fā)展已經(jīng)處于一個(gè)由核心區(qū)和邊疆——包括陸地邊疆、海洋邊疆、空中邊疆、底土邊疆和利益邊疆、戰(zhàn)略邊疆——組成的宏大的地理空間場(chǎng)域中，而在這樣巨大地理空間中的邊疆的治理和發(fā)展又相對(duì)滯后，并導(dǎo)致了邊疆的薄弱，進(jìn)而影響到國(guó)家發(fā)展總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，那么，從國(guó)家戰(zhàn)略的高度重視邊疆治理及加強(qiáng)邊疆治理，盡快補(bǔ)齊國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略短板，就成為必然的選擇。而且，今天的中國(guó)也有能力和條件全面加強(qiáng)邊疆治理。

從國(guó)家發(fā)展和國(guó)家治理的地理空間場(chǎng)域的角度來(lái)加強(qiáng)邊疆治理，著眼的并不是邊疆治理的某個(gè)或某些具體的方面，而是要從國(guó)家戰(zhàn)略的角度或?qū)用鎭?lái)考慮問(wèn)題，即要提升邊疆治理在整個(gè)國(guó)家治理格局中的地位，從而形成完整的邊疆及邊疆治理戰(zhàn)略，進(jìn)而持續(xù)增大邊疆治理力度，并通過(guò)卓有成效的邊疆治理來(lái)促進(jìn)國(guó)家發(fā)展。同時(shí)，堅(jiān)決摒棄將邊疆問(wèn)題或邊疆治理置于民族問(wèn)題的框架下研究和謀劃的方式。從目前的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，關(guān)鍵是要解決兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是對(duì)邊疆及邊疆治理的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，二是構(gòu)建邊疆及邊疆治理的戰(zhàn)略問(wèn)題。

關(guān)于邊疆的認(rèn)識(shí)，具體又包括兩個(gè)基本的方面：一是邊疆的形態(tài)變遷問(wèn)題，二是邊疆在國(guó)家發(fā)展中的意義問(wèn)題。首先，邊疆的形態(tài)并不是一成不變的。迄今為止，國(guó)家疆域已經(jīng)經(jīng)歷過(guò)無(wú)主權(quán)疆域、主權(quán)性疆域（即領(lǐng)土）兩個(gè)基本形態(tài)，目前又出現(xiàn)了非主權(quán)的疆域。與此相適應(yīng)，邊疆也有非主權(quán)邊疆、主權(quán)性邊疆（領(lǐng)土邊疆）和超主權(quán)邊疆（如利益邊疆、戰(zhàn)略邊疆）等形態(tài)。在邊疆形態(tài)快速變化的當(dāng)今世界，一些國(guó)家已經(jīng)根據(jù)邊疆形態(tài)的變化及時(shí)調(diào)整邊疆戰(zhàn)略并因此而獲得了巨大的利益。在這樣的形勢(shì)下，中國(guó)絕不能自囿于傳統(tǒng)的狹隘邊疆觀，必須與時(shí)俱進(jìn)和乘勢(shì)而為。其次，在國(guó)家發(fā)展的不同階段，邊疆的意義是不一樣的。今天中國(guó)的發(fā)展及所處的外部環(huán)境，已經(jīng)改變了邊疆作為國(guó)家發(fā)展的末端和邊緣性部分的定位，并將其凸顯為國(guó)家發(fā)展最有潛力的區(qū)域和新的增長(zhǎng)極。從某種意義上說(shuō)，中國(guó)的發(fā)展和在當(dāng)今世界的地位，在相當(dāng)程度上取決于邊疆的鞏固和發(fā)展。當(dāng)然，這里所說(shuō)的邊疆，絕不僅僅是陸地邊疆和海洋邊疆。

國(guó)家邊疆戰(zhàn)略具有宏大的格局和豐富的內(nèi)容，但必須包括以下內(nèi)容：一是恰當(dāng)?shù)亟缍ㄗ约旱年懙剡吔⒑Ｑ筮吔?，以及太空邊疆和底土邊疆，尤其是要加?qiáng)陸地邊疆與海洋邊疆的整合。許多看似有定論的問(wèn)題，其實(shí)都有重新進(jìn)行審視和斟酌的必要。如陸地邊疆的內(nèi)部邊際線的劃定，海洋邊疆的主權(quán)管轄區(qū)域的劃定等，都要從國(guó)家發(fā)展和治理的角度認(rèn)真審視；二是合理界定利益邊疆、戰(zhàn)略邊疆，以及利益邊疆中的經(jīng)濟(jì)利益邊疆和安全利益邊疆的區(qū)分，并認(rèn)真研究如何通過(guò)鞏固的戰(zhàn)略邊疆支撐利益邊疆等。

如果說(shuō)國(guó)家的邊疆戰(zhàn)略要解決的是國(guó)家的邊疆格局問(wèn)題，那么，國(guó)家的邊疆治理戰(zhàn)略要解決的則是對(duì)各種形態(tài)的邊疆的有效治理問(wèn)題。從中國(guó)目前的情況來(lái)看，利益邊疆涉及的主要是構(gòu)建和管控問(wèn)題，戰(zhàn)略邊疆主要涉及的是戰(zhàn)略布局問(wèn)題。而國(guó)家邊疆治理的戰(zhàn)略，主要是涉及陸地邊疆的治理和海洋邊疆的治理兩個(gè)大的方面。作為國(guó)家層面的陸地邊疆治理和海洋邊疆的治理，必須確定邊疆治理的戰(zhàn)略地位、邊疆的開(kāi)發(fā)和建設(shè)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本政策、邊疆發(fā)展中的政策支持，以及內(nèi)地支援邊疆等若干具體的政策。這些都需要由中央有關(guān)部門(mén)牽頭制定。

國(guó)家的邊疆戰(zhàn)略和邊疆治理戰(zhàn)略形成后，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和布局，包括經(jīng)濟(jì)安全、政治安全、軍事安全等在內(nèi)的安全戰(zhàn)略，地緣政治戰(zhàn)略，外交戰(zhàn)略尤其是周邊外交戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略等，都必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，使其與之相匹配和相輔相成。

（作者系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)的邊疆及邊疆治理理論研究”首席專家，中國(guó)政治學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、云南大學(xué)教授）