在國家戰(zhàn)略層面重視邊疆治理

既然今天中國的國家發(fā)展已經(jīng)處于一個(gè)由核心區(qū)和邊疆——包括陸地邊疆、海洋邊疆、空中邊疆、底土邊疆和利益邊疆、戰(zhàn)略邊疆——組成的宏大的地理空間場(chǎng)域中，而在這樣巨大地理空間中的邊疆的治理和發(fā)展又相對(duì)滯后，并導(dǎo)致了邊疆的薄弱，進(jìn)而影響到國家發(fā)展總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，那么，從國家戰(zhàn)略的高度重視邊疆治理及加強(qiáng)邊疆治理，盡快補(bǔ)齊國家發(fā)展的戰(zhàn)略短板，就成為必然的選擇。而且，今天的中國也有能力和條件全面加強(qiáng)邊疆治理。

從國家發(fā)展和國家治理的地理空間場(chǎng)域的角度來加強(qiáng)邊疆治理，著眼的并不是邊疆治理的某個(gè)或某些具體的方面，而是要從國家戰(zhàn)略的角度或?qū)用鎭砜紤]問題，即要提升邊疆治理在整個(gè)國家治理格局中的地位，從而形成完整的邊疆及邊疆治理戰(zhàn)略，進(jìn)而持續(xù)增大邊疆治理力度，并通過卓有成效的邊疆治理來促進(jìn)國家發(fā)展。同時(shí)，堅(jiān)決摒棄將邊疆問題或邊疆治理置于民族問題的框架下研究和謀劃的方式。從目前的現(xiàn)實(shí)來看，關(guān)鍵是要解決兩個(gè)方面的問題：一是對(duì)邊疆及邊疆治理的認(rèn)識(shí)問題，二是構(gòu)建邊疆及邊疆治理的戰(zhàn)略問題。

關(guān)于邊疆的認(rèn)識(shí)，具體又包括兩個(gè)基本的方面：一是邊疆的形態(tài)變遷問題，二是邊疆在國家發(fā)展中的意義問題。首先，邊疆的形態(tài)并不是一成不變的。迄今為止，國家疆域已經(jīng)經(jīng)歷過無主權(quán)疆域、主權(quán)性疆域（即領(lǐng)土）兩個(gè)基本形態(tài)，目前又出現(xiàn)了非主權(quán)的疆域。與此相適應(yīng)，邊疆也有非主權(quán)邊疆、主權(quán)性邊疆（領(lǐng)土邊疆）和超主權(quán)邊疆（如利益邊疆、戰(zhàn)略邊疆）等形態(tài)。在邊疆形態(tài)快速變化的當(dāng)今世界，一些國家已經(jīng)根據(jù)邊疆形態(tài)的變化及時(shí)調(diào)整邊疆戰(zhàn)略并因此而獲得了巨大的利益。在這樣的形勢(shì)下，中國絕不能自囿于傳統(tǒng)的狹隘邊疆觀，必須與時(shí)俱進(jìn)和乘勢(shì)而為。其次，在國家發(fā)展的不同階段，邊疆的意義是不一樣的。今天中國的發(fā)展及所處的外部環(huán)境，已經(jīng)改變了邊疆作為國家發(fā)展的末端和邊緣性部分的定位，并將其凸顯為國家發(fā)展最有潛力的區(qū)域和新的增長極。從某種意義上說，中國的發(fā)展和在當(dāng)今世界的地位，在相當(dāng)程度上取決于邊疆的鞏固和發(fā)展。當(dāng)然，這里所說的邊疆，絕不僅僅是陸地邊疆和海洋邊疆。

國家邊疆戰(zhàn)略具有宏大的格局和豐富的內(nèi)容，但必須包括以下內(nèi)容：一是恰當(dāng)?shù)亟缍ㄗ约旱年懙剡吔⒑Ｑ筮吔?，以及太空邊疆和底土邊疆，尤其是要加?qiáng)陸地邊疆與海洋邊疆的整合。許多看似有定論的問題，其實(shí)都有重新進(jìn)行審視和斟酌的必要。如陸地邊疆的內(nèi)部邊際線的劃定，海洋邊疆的主權(quán)管轄區(qū)域的劃定等，都要從國家發(fā)展和治理的角度認(rèn)真審視；二是合理界定利益邊疆、戰(zhàn)略邊疆，以及利益邊疆中的經(jīng)濟(jì)利益邊疆和安全利益邊疆的區(qū)分，并認(rèn)真研究如何通過鞏固的戰(zhàn)略邊疆支撐利益邊疆等。

如果說國家的邊疆戰(zhàn)略要解決的是國家的邊疆格局問題，那么，國家的邊疆治理戰(zhàn)略要解決的則是對(duì)各種形態(tài)的邊疆的有效治理問題。從中國目前的情況來看，利益邊疆涉及的主要是構(gòu)建和管控問題，戰(zhàn)略邊疆主要涉及的是戰(zhàn)略布局問題。而國家邊疆治理的戰(zhàn)略，主要是涉及陸地邊疆的治理和海洋邊疆的治理兩個(gè)大的方面。作為國家層面的陸地邊疆治理和海洋邊疆的治理，必須確定邊疆治理的戰(zhàn)略地位、邊疆的開發(fā)和建設(shè)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本政策、邊疆發(fā)展中的政策支持，以及內(nèi)地支援邊疆等若干具體的政策。這些都需要由中央有關(guān)部門牽頭制定。

國家的邊疆戰(zhàn)略和邊疆治理戰(zhàn)略形成后，國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和布局，包括經(jīng)濟(jì)安全、政治安全、軍事安全等在內(nèi)的安全戰(zhàn)略，地緣政治戰(zhàn)略，外交戰(zhàn)略尤其是周邊外交戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略等，都必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，使其與之相匹配和相輔相成。

（作者系國家社科基金重大項(xiàng)目“中國的邊疆及邊疆治理理論研究”首席專家，中國政治學(xué)會(huì)副會(huì)長、云南大學(xué)教授）